耕作层土壤剥离再利用的若干问题探讨
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近年来,随着社会经济发展对用地需求的增加,
实现建设占用,补充耕地数量质量平衡的难度愈来愈 大,耕地保护形势已经相当严峻.切实提高补充耕地 质量已经成为国土资源管理部门最为关注的问题之 一
.继国土资源部发文要求推广吉林省开展被占用耕 地耕作层土壤剥离工作有关做法后,浙江省国土资源 厅也在2007年8月发文要求有条件的地市积极开展表 土剥离利用工作.但在实际推行中.却面临政策,资 金,技术等诸多问题. 一
,制约耕作层土壤剥离再利用 的主要难题
1,法律法规遇到瓶颈.一是《中华人民共和国
土地管理法》相关规定有”弹性”.建设占用耕地表 土的剥离是在建设单位占用耕地之前就要实施的,但 建设单位往往选择的不是将表土剥离,而是直接倒入 塘沟进行填埋,这无疑浪费了珍贵的土壤资源.《土 地管理法》第三十二条规定:县级以上人民政府可以 要求占用耕地的单位将所占用耕地 的耕作层的土壤用于新开垦的耕 地,劣质地或其它耕地的土壤改 良.这种规定是有”弹性”的,且
其权限仅隶属于”县级以上地方人 民政府”.要真正开展土壤剥离, 单靠”可以要求”这样的弹性规 定,力度远远不够.二是地方政府 规定缺乏可操作性.为进一步落实 国土资源部,省国土资源厅关于开 展表土剥离利用的要求,宁波市人 民政府在2007年10月转发了市国 土,财政,农业,水利等四个部门
《关于加强耕地开垦项目管理意见 若干问题
宁波市土地开发整理中心蔡洁
的通知》(下文简称《意见》).首次明确:所有利 用丘陵山地,溪滩地,废弃矿山,建设用地等开垦耕 地项目,其表土必须为建设占用耕地剥离的优质耕作
层,且耕作层达~lJ3Ocm以上,以确保新增耕地质量; 建设用地单位不得以任何理由阻止表土剥离.否则. 停止供地.但该《意见》对表土如何剥离利用,资金 如何落实等没有提出具体办法,缺乏可操作性.三是 镇政府规定显得法律依据不足.为保证建设占用耕地 的耕作层表土能被剥离利用,余姚临山镇在2007年底 出台了《关于新批建设项目占用耕地须进行耕作层剥 离的实施意见》.根据规定.建设用地单位必须将所 占耕地约30厘米厚的耕作层无偿提供给镇政府,并集 中运送到指定地点.待耕地耕作层表土剥离后,凭镇 土地整理办出具的验收证明,方能办理建设项目施工 许可证,并领取事先缴纳的每亩1万元的耕地耕作层 表土剥离保证金.按此规定,用地单位如果不剥离耕 作层表土,就意味着领不到施工许可证,也就开不了 工,这项刚性规定正是临山镇的耕地表土剥离政策能 被有效执行的最大保障.但临山镇的《实施意见》只 是一个地方规章,附带着政府强制性行政命令,没有
相应的国家法律作为支持.
2,表土捌膏费用落实有困难.耕作层土壤剥离再 利用工程需要经过剥离,运输,存储,覆盖等四道主 要工序.据有关部门测算,1亩地剥离30公分表土后, 运到5公里以外的项目区上再利用,以实际值计,每亩 剥离和搬运成本需4300元,每增/3~]5公里,剥离和搬 运成本每亩增;~132ooo一3000元(详见表1】.以宁波市 目前已实施表土剥离利用的三个工程为例,余姚临山 镇废弃矿山复垦项目增加表土剥离利用费用3500元/ 亩,鄞州区章水镇长潭村表土剥离项目增加3000元/
亩,奉化市西坞街道税务场村沙滩造田项目增;~132833元 ,卣.然而.按照现行土地管理法律法规的规定,建设单 位依法缴纳耕地开垦费后就已履行了补充耕地义务,在 目前没有法律硬性规定的情况下,要求用地单位再增加 投入开展土壤剥离工作,推行难度较大.
3表土羽膏,利用存在时问差.对于剥离出来的
耕作层土壤,最好的处理办法就是直接用于土地开发 整理项目.这种”点对点”的处理,理论上是可能
的,但在实际工作中往往受到客观条件的限制.首先 是受到剥离点与造地点之间距离的制约,若运距过 长,则成本较高;其次是建设项目与造地项目在实施 时间上往往很难同步;再者是受到沿海丘陵,平原不 同区域之间土壤性质的差异性影响.由于时间差的存 在,导致剥离的土壤往往不能直接用于造地,势必要 考虑堆放场地.堆放场地如何取得,谁负担费用,如 何堆放,如何利用等都是实际面临的问题.就宁波市
而言,气候潮湿,雨水较多,为防止土壤被冲刷和流 失.堆放场地需要修筑坚固的堤坝. 二,耕作层土壤利离再利用措施与 建议
1,要有政府部门强硬的行致措施作为保障.建设
用地单位必须无偿无条件提供优质表土,积极配合支 持表土剥离项目的实施.任何单位和个人不得妨碍建 设占用耕地表土剥离工作.国土部门在与建设用地单 位签订土地出让合同时,必须同时签订表土剥离协 议,不签订协议的应停止供地.妨碍表土剥离工作情 节严重的,应注销土地出让合同,收回土地使用权. 2,要有乡镇街道的大力支持.乡镇街道作为基层 组织,是表土剥离,土地开发整理项目的直接实施 者.表土剥离后,应根据就近,方便,经济的原则,
安排优质表土用于本乡镇街道土地开发整理项目或低 产田的土壤改良.本辖区内暂无土地开发整理项目 的,应集中统一堆放储存,或由市统一调运到临近乡 镇街道的土地整理项目使用.
3,要建立t全有关的实麓规范.建设用地单位依
法取得土地使用权在开工建设前,必须主动向所在乡 镇街道书面提交建设占用耕地表土剥离申请.乡镇街 道经实地勘查,根据该宗土地的质量情况,制订表土 剥离和再利用方案,报市审批.市,县政府在接到审 批报告七个工作日内,会同国土,农业和财政等部门 组织实地评估,批准实施方案,明确表土剥离厚度, 剥离面积和表土再利用项目.表土剥离深度一般在 30—50公分.土壤污染严重,缺乏肥力不宜种植农作 物的劣质土经批准可以不剥离.乡镇街道或建设用地 单位按批准方案实施完毕后,经验收合格才下拨表土 剥离工作经费,并出具建设用地许可证明.没有实施 建设占用耕地表土剥离的项目(批准不符合表土剥离 条件的除外),相关部门不得出具建设用地许可.违 反规定的要追究部门领导和相关人员的责任. 4,要落实经费保障.相关经费可以由财政承担,
按一定标准在土地出让收入中提取,设立资金专户, 实行集中统一管理,专项列支,接受财政监督和审 计.乡镇街道实施建设占用耕地表土剥离项目,经验 收合格后按标准下拨专项资金.建设用地单位自己组 织实施表土剥离的项目,经乡镇街道验收合格,按标 准给予建设用地单位资金补助.有条件的规模较大建 设占用耕地表土剥离项目(一般在1o亩以上),应实 行公并招投标,欢迎社会有实力的法人参加,并接受 社会公开监督.
5,要建立考棱奖励翻度.建设占用耕地表土剥离
和优质耕作层保护利用工作,列入乡镇街道年度工作 目标考核,年终组织统一验收,并按实际垦造的优质 耕地面积,给予每亩1—2万元(各地自定)的奖励. 对未实施建设占用耕地表土剥离,优质耕作层保护利 用工作未达到市里规定要求的,取消当年评比农业先 进单位的资格;暂不安排第二年建设用地计划;暂停 第二年建设用地农转用申报工作.
6,要切实加强组织领导.这是一项新工作,推进 情况复杂,难度较大,必须切实加强领导.各地土地 开发整理工作领导小组,负责建设占用耕地表土剥离 和优质耕作层保护利用工作.下设办公室,由国土, 财政和农业等部门抽调业务骨干参加,主要负责组织 协调和指导督促工作;国土部门是该项工作的职能部 门.负责牵头该项工作的规划计划制订,工作指导和 监督验收等工作.财政和农业等相关部门要积极支 持,密切配合,形成工作合力.乡镇街道要根据自身 的工作任务,建立专门机构,明确一名分管领导,指 定专人负责这项工作,建立工作网络,真正把这项工 作落到实处,以保证各地建设占用耕地表土剥离和优 质耕作层保护利用工作,深入规范有序地开展.
耕作层土壤剥离再利用的若干问题探讨
