农村留守儿童监护制度的模糊与澄明
作者：罗超
来源：《当代教育论坛》 2020年第3期
* 本文系2017年教育部人文社会科学研究青年项目“西部地区优质幼儿园区域辐射模式的应用研究”（编号：17YJC880077）和2017年贵州省教育厅高校人文社会科学研究青年项目“贵州省少数民族流动儿童的义务教育问题研究”（编号：2017qn41）的阶段性研究成果。
罗 超
［摘 要］ 留守儿童监护制度是我国一项重要的政策，它保障了儿童的生命安全，健康成长。但农村留守儿童委托监护人的合法性、监护能力的评估、监护的职责、监护的实施以及监护的监管在现有法律文件中存在模糊现象， 造成监护的空位、“让位”，相互推让职责，致使留守儿童监护陷入困境。 澄明制度的模糊，明确农村留守儿童监护的各个环节，界定监护人的法定资质、落实监护权的主动备案制、构建纵横交错的监护集体、发挥学校的监护价值、明确第一法定监护人的职责、理清监护权的边界和内涵、确定儿童监护层级的任务，以及加强监管制度的建设等，以此保障留守儿童的权益，守卫儿童的健康成长。
［关键词］ 留守儿童；监护制度；监护权；监管制度
［作者简介］ 罗超，贵州师范学院贵州教育发展研究中心教授，华中师范大学教育学院博士研究生，主要研究方向：教育政策（贵阳 550018）
留守儿童是指外出务工的父母将未成年子女留在家乡由他人照看监护而出现的儿童群体。农村留守儿童的产生是我国社会经济发展和腾飞的时代产物[1]，外出务工的劳动力为我国经济建设做了巨大贡献，其子女的成长问题不应该让父母“买单”，政府和社会应该监护起对留守儿童的职责和关爱，促进留守儿童健康成长。而当下留守儿童在生活、学习、 心理健康等方面出现了发展中的问题，影响其健全人格的培养，甚至在安全方面，遭受意外伤害或不法侵害， 严重地损害了儿童的权利， 监护好农村留守儿童已是一项紧迫而艰巨的任务。
一、当前我国农村留守儿童的监护制度
农村留守儿童的监护是人迈向健康成长的必要保证，引导学生积极向上的必然选择，同时也是我国社会经济发展的必然追求。“做好农村留守儿童关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。”[2]因此，以关爱为基调的监护制度是守卫农村留守儿童健康成长的重要保证。
（一）农村留守儿童的监护立法
留守儿童既是儿童群体，又是特殊的儿童群体，其有关监护方面的制度和要求主要是散见在《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）以及《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等法律文件之中。这些文件主要从三个维度对留守儿童进行考量，即公民视角、 未成年人视角和留守儿童视角，以此全面地守卫留守儿童的安全。公民角度是把有能力监护的成年人作为监护人对象，担负关爱和守卫儿童的职责，在《民法总则》《民法通则》中明确地规定着监护人的职责、监护人的层次关系、监护人的选择以及监护人的法律责任等。而未成年是基于儿童的视角探讨儿童应该受到哪些方面的保护，《未成年人保护法》主要阐述了家庭、学校、社会、司法等对儿童身心健康和合法权益保障的应然使命。不同的立足点，考察的视角也不尽相同，立足农村留守儿童的视角，把留守儿
童作为一个特殊儿童群体对待，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中建立包括家庭、学校、居委会、教育局、社会、司法、妇联等部门和组织的关爱服务体系，以为农村留守儿童健康成长创造更好的环境。
（二）源于一般儿童的监护制度
从立法的角度而言，当前，我国农村留守儿童没有专门意义上的法律文件，而其监护制度主要源于一般儿童所涉及的监护立法。比如，监护人所限定的责任人，主要是父母，以及儿童的祖辈、叔辈等，而父母作为法定的第一监护人，当第一监护人失去监护能力时，发生儿童监护权的依次委托。外出务工的父母不能直接照顾儿童的前提下，产生委托监护，而委托监护人在《民法总则》《民法通则》等文件中与监护人（父母）未加以区分，同样享受监护权利，也承担监护职责。但留守儿童显然与一般儿童不同，留守儿童父母是有能力的行为者，仅暂时不能直接监护，在这种情况下，父母仍是儿童的监护者，依然承担监护的使命。因此，在2016年颁布的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中，明确强调农村留守儿童父母应该承担监护的法律责任，而儿童监护权的委托移交、监护人的职责、监护的权利、监护的保障等都仍然源于一般关于儿童的法律文件。
（三）农村留守儿童监护制度的体系
监护制度“是指对所有未成年人和无行为能力人和限制行为能力人的人身和财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度”[3]。未成年人的监护制度主要涵盖儿童人身安全和财产权益的保护，以及儿童发展的关爱与监督。对农村留守儿童而言，其监护制度是源于但又不同于一般儿童，以围绕留守儿童的健康成长为目标的监护制度，注重儿童的保护与发展，突出地体现关爱的制度体系。监护制度的制定和实施，时刻依据“儿童利益最大化”原则，将关爱植入其中，形成了儿童的权利、监护人对象的遴选与确定、监护人职责、监护人权限、监护的保障
等方面监护制度的体系，明确家庭、学校和社会的职责， 落实政府各个相关部门的任务与要求。
二、农村留守儿童监护的困境：监护制度的模糊
农村留守儿童的监护是相关利益人的责任，在制度上应该明确其监护人的职责与使命，但监护制度在谁来监护、谁有能力监护、监护的职责与实施如何界定、监管如何有效地监控等问题上，直接指向于监护制度的模糊，造成儿童监护的困境。
（一）监护权移交对象缺乏合法性
《民法总则》第二十七条指出“父母是未成年子女的监护人”，只有当“未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的”，才发生儿童监护权的移交。但作为留守儿童的父母虽然作为第一法定监护人，能完全履行监护的职责吗？在《未成年人保护法》《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等法律、制度文件中虽然都提出针对外出务工的父母不能履行对未成年人监护职责时，“应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”。但在委托的过程中，将监护权移交是否合法？又如何证明接受移交的监护人合法性？倘若在监护过程中，儿童意外伤害，谁来承担？现监护人是否需要承担责任？其没有法律文件怎么认定作为移交对象的责任？且父母和委托监护人之间采取的移交更多的是口头，怎么衡量其利害关系？而签订监护委托协议，接受移交的监护人其监护的法律责任有多大？这些问题直接地指向接受儿童监护权移交的监护人缺乏具体的法律地位。所以，监护制度方面，对监护权的移交需要进一步从法律的层面进行规约，明确委托监护人的权利和义务。
（二）委托监护人监护能力评估的弱化
留守儿童实行委托监护。第一法定监护人委托他人（祖辈、叔辈）进行监护，但委托监护人是否有能力监护也应该在法定的范围之内。孩子的养育不仅仅是家庭的事，而且是国家的大事。 “保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”[4]因此，选定监护人也应该在法定的范围之内， 必然对其进行评估，以达最有利于儿童成长的监护原则。《民法总则》对监护行为有相应的法律规定，但也仅仅提出“有监护能力的人”，包括祖父母、外祖父母、兄、姐等，这是从血缘关系判定其监护人的资格，弱化了监护能力的评估，因为儿童在成长之中所涉及的血缘是基于大众的想法，依次构建法定监护人的顺序，但并不能是从个体的关系来构建其父母对委托监护人的认定，而且，监护资格不仅仅是血缘，还涉及委托监护人的条件、意愿，以及他们的家庭环境等。所以，在现实之中，如何评估委托监护人监护能力？在法律层面上又如何有一个适当的评估标准？一直是监护制度需要解决的问题。
（三）监护责权不明确
我国现有的法律政策制度没有对监护职责做明确的划分和规定。虽然在《民法总则》中强调“保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等”，规约着监护应然的责权，但监护哪些方面的内容并没有做具体的规定。 《未成年人保护法》从“家庭保护”的角度，具体制定了多项监护的要求与职责，强调从思想和行为上履行好监护人的责任。不过，留守儿童是当下特殊的存在，在监护方面， 不是单纯的父母监护， 也不是他者的唯一行为，而是举众多之力维系良好的育人环境。从家庭保护的角度探讨监护责权显得不相适应。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》多次提到外出务工的父母以多种方式关心儿童的成长，也明晰了父母的职责， 但如同文件中居委会、学校、群团组织、社会力量的职责一样，仅从某一个组织或个人的角度探讨监护和关爱的职责，正因为如此，留守儿童往往在各自为政的职责中，产生发展之中的监护空白期，缺乏各种监护力量的串联，未形成围绕留守儿童的“集体监护”的职责。而且，父母与委托监护人共同监护留守儿童，又如何实现分工合作，目前所涉及的法律文件并未提出两者之间的关联与职责区分，容易造成“两不管”的状态，或者相互推卸责任的现象。
（四）儿童发展权与保护权博弈下监护实施的困境
儿童的成长一方面得到安全的保护，另一方面也追求自身的成长。但在发展与保护的过程中，两者并不是丝丝相扣，而是此起彼伏，相生相补。在儿童发展过程中，发展和保护时而存在冲突，而监护人（父母）对两者的冲突，是基于两者的博弈，审视发展中事物的利弊关系而做出判断。 但发展权和保护权的博弈不因事大事小，比如，踢足球可能会造成一定的伤害，是继续踢还是停止踢？摆在留守儿童委托监护人的眼前，该如何抉择？由其父母决定吗？再假设踢球过程中，儿童受伤该怎么承担责任？儿童踢球受伤可能是意外的事故，但发展权与保护权博弈下难以做出合理的判断，具体到责任的追究来说，委托监护人的职责与权力该如何平衡呢？各种法律和制度立足在第一法定监护人的视角，由其承担后果，但留守儿童的监护权涉及多方面的职责，不是一般的法律文件适宜的。
（五）监护监管的形式主义
关于未成年人保护的法律和文件从制度上强调政府各部门的职责，包括民政部、司法行政、劳动妇联等部门面对留守儿童的监护问题，严格制定相关监护措施并履行自身的职责。但履行的效果如何？在《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中强调实行“报告机制”，只有当“负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责”。在这个过程中，部门或部门执行人员自身履行的职责向自己的部门报告，这类似于“既当裁判员，又当运动员”的尴尬境况。说到底，监护监管过于形式，没有从根本上建立监管制度，对各个部门及相关人员的行为，谁来监督？谁有权来监督？又怎么反馈落实整改？
农村留守儿童监护制度的模糊与澄明
