分税制条件下地方一般公共预算收入状况分析
中国财政科学研究院｜白景明
【摘 要】实行分税制后，地方一般公共预算收入总体呈波动性上涨趋势。其增长率超过分税制前，同时也超过中央收入增长率。地方一般公共预算收入高速增长的制度性成因有三点：政府间收入划分制度改革为地方收入增长拓展了空间；允许地方在一定范围内自定支出政策充分调动了地方财源建设积极性；统一市场确保地方税收增长。 【期刊名称】中国财政 【年(卷),期】2019(000)006 【总页数】4
【关键词】分税制；地方一般公共预算收入；税收增长
我国财政体制在转入分税制时，虽把提高中央收入占比列为改革目标，但也充分考虑了调动地方积极性，在收入划分制度上并没有锁死地方财政收入增长空间。具体表现是把一些具有增长潜势的税种划给了地方，在把土地类税收全部划为地方固定收入的同时又把营业税划给了地方。这种制度安排为地方一般公共预算收入在长达20多年的时间里保持高速增长打下了扎实基础。
地方一般公共预算收入总额增长轨迹
实行分税制后地方一般公共预算收入总体呈波动性上涨趋势。1994年下降31.8%，主要原因是1993年地方出于保即得利益考虑把收入基数猛然拉大。其后地方财政收入进入高增长轨道。1995和1996两年实际上是回补性增长，1996年为3746亿元，超过了1993年的3391亿元，地方财政收入基数随之确认下来。1998—2000年经济增长处于低迷期，1998和1999两年经济增长
率低于8%，地方财政收入增长率相应稳定在12%—14%之间。2002—2011年是地方财政收入增长高峰期，年均增速高达20%，超出年均GDP增速1倍以上，其中最高点是2011年，增速达29.4%，是当年GDP增速的3倍。2014—2016年间地方财政收入增长率回归一位数，2016年仅为7.4%。2017年回升至10.5%。总体看，剔除1993年非常规数，分税制后地方一般公共预算收入增长率超过分税制前，同时也超过中央收入增长率，成为全国财政收入增长的主导力量。
2017年地方一般公共预算收入是1994年的39.5倍，等于年增长1.7倍，同期GDP增长16倍，一年仅为0.7倍。从2002年起地方一般公共预算收入突破1万亿元，2017年达到9.14万亿元，占GDP比重超过11%。
在这种高增长背景下，地方一般公共预算收入占全国一般公共预算收入比重不断提高，1994年为44%，2017年达到53%，回升了9个百分点，与包干制时期的年平均数差额缩减至不足10个百分点。
地方一般公共预算收入结构状况
（一）地方一般公共预算收入形式结构。地方一般公共预算收入分为税收和非税收入两种形式。其中税收包括地方专享税和中央与地方共享税两类。所谓地方专享税是指收入全部划给地方政府但立法权归属中央的税种。现行制度规定房产税、城镇土地使用税、契税、房产税、土地增值税等属于地方专享税。地方共享税收入包税增值税、所得税、资源税等。其中非税收入包括专项收入、行政事业性收费、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收入、罚没收入等。 分税制后地方一般公共预算收入中税收占比总体呈小幅下降趋势，非税收入占比逐步升至25%左右。2013年之后，非税收入占比稳定在25%以内。2017
年为24.9%。
在地方税收结构中，地方专享税占比在25%左右，共享税（含营业税）占比75%左右。1994—2017年间地方税收增长波动性较强。可大致分为三个波段：1994—1999年，当时增长率从23.4%降至11.2%；第二个波段为2000—2008年，此间振幅较大，最高点为27.3%（2005年），最低点为6.4%（2002年）。2010年后增长率逐步下行，从25%一路下行至不足10%，基本上是在10%左右盘整。总体看，2000年之前，地方税收增长率相对稳定，在15%—20%之间摆动。2000—2010年是地方税收强增长期，增长了4倍，年均增长率高达20%（剔除2002年）。其中至为重要的因素是2000年后住房商品化推高了房地产税收增长率，其中房地产转让营业税、契税、土地增值税等增长率个别年份甚至高达30%以上。
2003—2017年，地方政府一般公共预算收入中的非税收入呈快速增长势态。其中增长最快的是专项收入，2007—2017年增长了2.7倍，从1744.3亿元增长到6520亿元。行政事业性收费在地方非税收入中的占比呈下降趋势，但绝对额增长还是比较快，2007—2017年从1543.6亿元增至4305亿元，增长1.8倍。2007年后，地方政府一般公共预算非税收入占全国一般公共预算非税收入比重稳定在75%左右。其间2011年地方一般公共预算非税收入猛然放大至11577亿元，占全国比重突破81%。总体看，非税收入占地方一般公共预算非税收入比重呈上升趋势。
（二）地方一般公共预算收入政府级次结构。我国省以下政府统称地方政府，包括省、市、县、乡四级。其中省级政府统管地方政府各项事务，拥有一定立法权。但在财政方面，由于宪法明确规定一级政府、一级财政，各级政府都有
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