析我国社会保障制度面临的严峻形势 （一 ）
我国社会保障制度面临的严峻形势主要是： 人口老龄化高峰对社会保障造成巨大压力， 养老保险 基金不能满足人口老龄化的要求； 经济体制转轨伴随的高失业、 两极分化等问题对社会保障提出 了更高的要求；市场经济特有的宏观经济波动现行社会保障制度难以适应。 我国社会保障制度改革取得了一些突破性进展， 但面临的形势仍然十分严峻。 概括地说， 我国社 会保障制度面临三个重大挑战： 从长期看， 要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题； 从中 期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动； 在近期， 则要考虑如何根据 宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平， 以保障经济的稳定增长。 这三个问题往往交 织在一起，如何妥善安排其中的轻重缓急， 既解决好当前的紧迫问题， 又完善制度和机制， 以利 于长远发展，是决策的难点与关键。
一、现行社会保障制度难以渡过人口老龄化高峰 1．我国人口老龄化的特点 新中国成立后， 我国走出百年战乱， 人民得以安居乐业。 多子多福的传统观念加上医疗保健的改 善，使 20 世纪 50 年代出生率提高而婴儿死亡率大幅度降低， 出现了一个生育高峰， 导致人口爆 炸。后来意识到人口问题的严重性，采取严厉的计划生育政策，取得了一定效果，但 50 年代的 人口激增和 80 年代以来的节制生育必然造成人口老龄化的迅速到来，给我国社会保障制度造成 巨大压力。与其他国家相比，我国老龄化具有两个显著特点：一是基数大、速度快。据联合国预 测，1950?2000年期间世界老年人口增长 176 %，我国增长 217 %; 2000?2025年期间世界增
长 90％，我国增长 111％。另据美国人口普查局的统计和预测， 65岁以上老年人比重从 7％升 到 14%所经历的时间，法国
115 年，瑞典 85 年，美国 66年，英国 45年，日本 30年，而我国
大约只要 25 年。二是底子薄、负担重。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况 下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。例如，美国
没有进入老龄化社会;日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到
1935 年建立社会保障体系，当时还
1689 美元，有较充裕的财
2000 年， 65 岁
力建立养老保险制度。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，到
人口占总人口的 7%以上，步入老龄化社会，人均也不过 800 美元，这迫使我国在经济还不够发 达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。
2．人口老龄化对社会保障的压力 人口老龄化对养老保险制度造成的压力已经有比较充分的研究成果， 正因为如此， 我国基本养老
保险制度才决定从现收现付模式转向社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式。 老龄化， 是想强调人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的， 保险也直接受到人口老龄化的影响。 国内外的有关资料证明，
这里再提人口
并不仅限于养老保险方面。 医疗 人均医疗费用和年龄密切相关， 一
般情况下， 60 岁以上年龄组的医疗费用是 60 岁以下年龄组医疗费用的 3? 5 倍。美国、日本以 及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，
除了医疗技术发展造成的费用增加， 主要是人口老
477 元，退
龄化。 1998 年，我国 29 个省市的公费医疗统计表明，人均医疗费支出，在职人员为
休人员为 1247 元。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经 济社会的影响》报告提出，即便是按 1998 年的医疗实际如果考虑到各年%; 47年将增加 2025 费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到． 龄组的医疗费用按年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到 到 6万亿元以上，占
当年的 12%左右。再有，人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响到失业 保险。我国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，
必然要求对劳动力的产业和技术结构
大量中老年职工过早退出就
2025 年将达
相应进行调整。 而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利地位， 业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，
不论政策导向偏重于哪一方， 最终
都是对整体社会保障制度的压力。 此外， 人口年龄结构的变化对社会福利、 社会救济以及优抚安 置等社会保障项目都将产生不同程度的影响，而这些问题目前研究得还很不够。 3．养老保险基金不能满足人口老龄化的要求
90 年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，曾反复测算过人口老龄化对养老基金的压力， 选择了社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。当时认为采用企业约 与个人 8％左右的缴费率比较适中。做出这一测算的假设条件是在 储蓄利率基本同步增长，且积累基金的回报率比储蓄利率高 在 20％左右就可以渡过我国的人口高峰，而且到
20 ％的统筹缴费率
50 年左右时期九工资增长与
2％。按这一方案，企业平均缴费率
2050 年还可以有 6 ％的部分积累。考虑到老职
为了避免新制度启动时企业既要为老
工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，
职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担” 过重的问题， 曾设想个人账户中 企业交纳的部分先作为“空账” ，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。但实际情况是不仅 个人账户中企业缴纳的部分没有填实， 连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金。 一些地方的 交费率高达 29％，仍然入不敷出；不仅个人账户全被透支，就连过去实行现收现付时略有结余 的积累基金也都花光了。从全国看， 1998 年全国基本养老保险基金收入 1459 亿元，比上年增长 9．1％；支出 1511．6 亿元，比上年增长 20．8％；期末滚存结余 611．6亿元，比上年减少 10．4％， 首次出现当年基本养老保险收支赤字。到 1999 年个人账户空账已近上千亿元。预计今后一段时 间个人账户还将以每年名义积累 500 亿元左右的速度增加， 实际积累却在减少， 个人账户“空账” 规模在迅速扩大。从长远看，个人账产基金“空账”将导致改革的初衷落空。在目前情况下，如 要做到个人账户实积累， 势必大幅度提高企业缴费率， 这将给国有企业雪上加霜， 并影响非公有 制企业参加基本养老保险制度。如个人账户长期“空账” 运行， 社会统筹基金将继续向个人账户 基金大量透支，最终使统账结合蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制将名存实亡。 1998 年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理改革的步伐，这对于扩大基金的共济性， 解决一些地方养老金发放困难起了积极作用。 但是， 在现制度范围内， 通过省级统筹或属地管理 等方式，以一些地区或行业历年滚存结余基金来缓解当前养老金拖欠问题，从整体和从长远看， 仍是向个人账户透支， 动用本来已经积累不足的个人账户。 如不尽快做实个人账户积累基金， 进 一步完善基本养老保险制度， 势必引起基金支付风险， 无法渡过老龄化高峰。 从我国人口金字塔 所显示的发展趋势看，至少到 2030 年之前，人口老化的压力都不会减弱。应当充分认识人口老 龄化始终是我国社会保障制度改革和社会保障事业建设的一个客观背景， 把当前的紧迫问题和长 远的重大问题结合起来统筹解决。
二、现行社会保障制度难以满足经济体制转轨的要求 一是国有企业改革的任务还远没有完成， 行政机构和事业单位的改革起步不久， 改革初期要求国 有单位在内部消化冗员的政策已经转变为下岗分流，尽快将隐形失业转化为社会失业； 二是非公有制经济的迅速发展， 要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制 度扩大覆盖范围； 三是居民收入分配格局发生了巨大的变化， 解决平均主义已经逐步被防止或克 服两极分化所代替。 当前， 经济体制转轨进入攻坚阶段， 以上三个问题对社会保障制度的建设提 出了新的要求。
1．转型期间的高失业风险 国有企业和机关事业单位的改革将进一步向社会释放大量冗员。 如果我国的经济体制转轨能够在
21 世纪前 10 年基本完成，以 1998 年为起点，这期间国有企业应完成战略性改组和下岗分流任 务，预计将向社会释放 1／3以上的冗员，大致在 3000万到 3500万人。同期国家行政机关的改 革要分流约 400 万人，事业单位的冗员按 1／ 3 估算，也有近 1000 万人。考虑到下岗分流人员 中约有 20％因年龄可以提前退出劳动力市场，
还有约 3000 多万需要社会为他们提供新的就业岗
位。此外，据国家信息中心经济预测部的测算， “十五”期间仍是劳动年龄人口增长高峰期，每 年将净增 1000 多万人。如果“十五”期间我国国内生产总值平均每年增长
7 ％，按“八五”时
期每增长一个百分点可新增 75 万就业人员估算， 5 年只能容纳 2600 多万人。这样，经济体制转
轨所造成的体制性失业和人口自然增长、 产业结构调整造成的就业压力， 有可能使我国的失业率 在近 5 年内实际达到 12％左右。 目前， 我国的登记失业率不到 4％，这是以企业内部容纳上千万 下岗职工和大量提前退休为背景的。按一般市场经济国家的标准，
4％是 “自然失业率” ，说明就
业形势非常好了。近年来，美国由于技术结构、产业结构调整加快，结构性失业增加，把“自然 失业率”调高到 6％。而我国承认面临严重的就业问题，失业率却一直保持在
3％左右，一些城
市的登记失业率在 2 ％以下，还提出压低失业率的目标，结果造成大量冗员仍然滞留在国有企业 内部， 大量应当进入失业行列的人员错位进入了养老队伍。 据劳动部门的典型调查， 一些城市领 取养老保险的人员平均年龄仅
51．4 岁。这说明有大量人员在 40 岁或更小的年龄就过早退休了。
这是把失业保险对社会的近中期压力扭曲为养老保险对社会的长期压力。实际上， 40 多岁的人 退休了也不会真的退出劳动力市场， 他们拿着养老金再去求职， 反而把劳动力市场的竞争秩序搞 乱了。这是经济转型期间必须尽快认真解决的重要问题。
2．转型期间的社会保障覆盖面 在经济转型时期， 扩大社会保障覆盖面问题主要表现在社会保险方面。 近年来， 城镇社会保险的 覆盖面有所扩大。但除了养老、失业保险，其他保险的实际覆盖面都过小，医疗保险连国有企业 职工的覆盖面都不大。 即使覆盖范围最大的企业职工基本养老保险， 集体企业和其他经济类型企 业职工的覆盖面也不大。 这不符合经济转型时期所有制结构调整的需要， 既不利于不同所有制企 业之间平等竞争， 也不利于保护非国有企业职工的应有的权益。 但要扩大社会保险覆盖面， 又遇 到许多具体困难。
（1）基本保险制度改革不到位，扩大覆盖面可能产生“高福利、广覆盖”的问题。一般来说， 社会保险的覆盖面越广， 互济功能越强。 但是， 我国社会保险制度是在计划经济体制下建立起来 的，其特点是“高福利、窄覆盖” ，即低工资高福利，主要覆盖全民单位。在这样的条件下，如 果社会保险制度改革不到位， “高福利”没有降下来就急于扩大覆盖面，可能出现“高福利、广 覆盖”的局面，国家财政将不堪重负。我国社会保险只能保基本。 改革的目标之一是把国家单一 保障模式转变为多层次保障模式， 同时把原来国家过高的保障水平降到基本保。 例如基本养老保 险交费”低水平、广覆盖“障线。在这样的前提下，才能扩大覆盖面，达到．
率在一些地区高达 29%，远远超过国际上一般
15%?20 %的水平。外商投资企业、私营、个体
经济组织自然不愿被这样高的交费率覆盖过来。因此，扩大城镇社会保险覆盖面方向是正确的， 但具体实施要根据不同项目的改革进度加以确定。
（2） 劳动力市场不健全，隐形就业、退休人员再就业现象大量存在，使许多地方扩面工作严重
受挫。据苏省徐州市 1999 年的一次“拉网式”调查，在 15000 多个私营、个体从业人员中，约 有国有企业下岗职工 6400 人、退休人员 2700 人、停薪留职 1300 人、从事第二职业的 180 人、 体病假的 100 人，占私营、个体从业人员的 70%。余下的，还有 1380 多领取失业保险金的“失 业人员”和 2000 多农民工。这个典型调查证明了一些经济学者的推测，即有相当数量的国有单 位职工享受着国有单位的社会保险和住房等福利， 却通过各种途径在为私营企业和个体工商业者 打工。 这在一定程度上减轻了国有企业下岗职工对社会的压力，
多国有企业变相成为私营和个体经济组织的社会保险机构， 位，也使扩大社会保险覆盖面的工作处于尴尬局面。
（3） 社会保障立法滞后，现有的法规立法层次不高，扩大覆盖面的法律约束力不强。 来，全国人民代表大会及其常委会审议通过了几百部法律， 的基本法律。 社会保障制度改革多是以部门行政规定出台，
1979 年以
但也应看到， 这种情况将导致许 使其在市场竞争中处于极为不利的地
没有一部属于专门调整社会保障关系 有的以改革指导意见出台， 对企业的
一
约束力有限。 已经颁布的一些部门行政规定， 在实施过程中也存在缺乏法律责任制度的问题。
些企业不参加社会保障，靠社会保险机构的工作人员“说破嘴皮、跑破鞋底、撕破脸面”去做工 作，这与一般市场经济国家通过立法强制推行社会保障的力度相差甚远。
近年来， 我国在扩大社
会保障覆盖面方面加大了行政力度，特别是 1999 年提出全覆盖的目标，下达“扩面指标” 。“扩 面指标”根据城镇就业人员与已经覆盖人员的差额计算，结果各地难以完成“扩面指标” ，多数 只能完成指标的 20％左右。这其中既有立法滞后、执法力度不够的问题，也有行政指标过高的 问题。 实际上， 即使是在发达市场经济国家， 也不是都要求基本养老保险全部覆盖所有就业人员 的。例如，国际劳动组织 1967 年通过的《残疾、老年和遗属津贴公约》第 37 条规定，“凡立法 保护雇员的国家，下列人员可不包括在覆盖范围之内：
雇主工作的雇主的家庭成员；
a.临时工作人员；b ?居住在雇主家并为
c.其他类别的雇员，其人数不超过全体雇员的
10%。
析我国社会保障制度面临的严峻形势一
