汽车时代城市道路交通安全管理的优化策略
作者：侯心一
来源：《上海城市管理》 2012年第5期
文 \\ 侯心一 \\ Hou Xinyi \\ 上海市公安局交通警察总队事故防范处副处长，副主任法医师
导读：我国已成为继美国之后的第二大机动车拥有国。随着机动车进入寻常百姓家，道路交通事故的高发也成为城市面临的重大问题。由于部分地方政府和专业客货运企业对交通安全忽视，以及道路交通安全主体责任的缺失、监管部门的繁杂、监管职能的交叉、监管合力的弱化、源头监管的不力，交通事故发生率居高不下。为此，要从八个方面系统优化我国城市道路交通的管理，包括：建立专门防范管理机构、优化道路交通需求环境、大力发展城市公共交通、强化营运车辆源头监管、加强超标非机动车管理、提高交通违法惩戒力度、加强交通安全立法工作、加强交通安全科研投入。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.05.007
如果将进入汽车时代的标志定位为机动车保有量为五千万辆，那么我国进入汽车时代不过十多年。根据公安部公布的数据，我国目前机动车保有量达到2.33亿，成为仅次于美国的全球第二大机动车拥有国。但同时，我国又是全球交通事故数量最多的国家之一，根据官方公布的数据，我国每年因道路交通事故死亡近七万人，受伤数十万人，其中城市、城镇发生的道路交通事故占了绝大部分。因此，我国进入汽车时代、特别是私家车广泛进入家庭后，交通事故的发生已经成为一个必须面对并加以有效解决的社会问题。
一、我国道路交通事故的主要特点与成因
（一）我国道路交通事故的主要特点
近年来，我国交通事故主要有六大特点。一是事故绝对数高、尤其是一次死亡十人以上的重大事故多。据公安部统计，2011年，全国共接报道路交通事故422.4万起，其中，涉及人员伤亡的道路交通事故210812起，造成62387人死亡、237421人受伤，直接财产损失10.8亿元。同时，我国每年发生一次死亡十人以上的重大道路交通事故近30起，其中一次死亡30人以上的特别重大交通事故也时有发生。二是营运车辆、尤其是客、货运车辆事故突出。在2011年发生的一次死亡10人以上的重特大交通事故中，涉及客、货运车辆23起。三是非机动车、行人事故较为突出。以上海为例，每年涉及的非机动车、行人事故约占交通事故总数的40%以上。四是交通事故死亡事故、尤其是一次死亡10人以上的重大事故发生中，诸如酒后驾车、无证驾驶、超速行驶、严重超员超载等严重交通安全违法行为占比较高。五是经济发达地区交通事故高于西部等经济不发达地区，交通事故的发生与物流、客流的频繁程度相关。六是近几年农村道路交通事故出现明显上升势头。
（二）我国道路交通事故的主要原因
从根本上说，道路交通事故的发生是冲突造成的，而其发生的原因与交通参与人、车辆（包括机动车和非机动车）、道路环境和管理等因素相关。一是城市道路资源相对不足、交通出行方式种类多，冲突明显。以上海为例，交通参与人出行需求和道路供给的相对不足，户籍人均道路仅15平方米，低于全国平均水平；上海交通的主要出行方式为非机动车约占出行总量
的40%，公共交通（包括轨道交通）约占出行总量的35%，机动车出行（包括私家车）约占出行总量的15%，其余为步行等其他交通方式。由于上海道路基本是平面交叉路口居多，各种出行方式均需要占用、使用道路，使得各种交通方式在道路上的出行冲突明显。二是道路环境隐患多，由于交通环境复杂，道路交通工程设计、布局不合理、道路安全设施标准低、设置不到位，使得交通冲突没有得到有效改善、交通参与人不适应交通环境，城市拥堵与交通安全问题并存。三是专业运输企业源头管理不足。从已发生的伤亡事故，特别是重、特大交通事故来看，专业运输企业对自己客、货运驾驶员缺乏有效监管，企业不注重交通安全、只片面追求利益，有些甚至雇佣无资质甚至是吸毒人员为专业驾驶员。同时，客货运驾驶人流动性大、规模不足、难以监管，造成专业运输单位发生后果严重的伤亡事故、尤其是重特大事故始终居高不下。四是交通参与人交通违法成本低。目前，除少数几类严重交通安全违法行为外，对机动车驾驶人的交通安全违法行为主要是以罚款和计分的形式进行处罚，对非机动车和行人的交通安全违法行为一般处罚仅5～50元，且处罚难度较大。由于交通参与人违法成本较低，因此，虽然执法部门加强执法并进行了较大量的处罚，但对违法行为人仍难以形成有效的震慑作用。
二、我国道路交通管理的历史与现实难点
（一）我国道路交通管理的历史沿革从我国交通的历史来看，早在夏代纪年内就出现了一批规模较大的城址，不仅表明了经济的发展和社会的进步，也表明了城市交通从此成为人们关注的话题。至商周又出现了交通规则的雏形，而西汉的《古礼》中则有“道路男子由右，女子由左，车从中央”的记载。古代的交通法规，主要体现在“行”和“法”两方面，“行”主要是行路之礼，主要体现在避让或回避，《周礼?秋官》规定，贫民对有爵者必须躲避；而“法”主要体现在通关时对路人的盘查等方面。对发生事故后的处理，唐代的法律规定：凡因事而以车马行走者，发生交通肇事伤害了人，按照斗殴致人死伤的刑律减一等处理；对惊马所造成的伤害事故，当事人以过失论罪，减二等处理。至20世纪30年代中期，我国各地纷纷成立警察局兼管交通，有的地方还成立了专门交通警察队。
新中国成立后， 交通管理工作主要归公安机关负责，还涉及到交通部门和农机部门，也进行相应的职责管理。从交通管理的法制化进程来看，我国在新中国成立后，陆续颁布了《城市交通规则》、《机动车管理办法》等管理法规。改革开放以后，随着我国经济社会的发展以及机动车保有量的迅速上升，原来的法规已经不能适应经济、社会发展的需要，1988年国务院颁布了《道路交通管理条例》，这也是我国第一部较为系统和规范的交通管理的法规，基本确立了公安交通管理部门在交通管理中的主体地位。进入二十一世纪后，我国的经济持续发展，全国机动车的保有量自上世纪八十年代末的800多万辆猛增到2000年的5000万辆以上，道路交通环境发生了很大的变化，原条例已不适应实际交通管理的需要，因此，《中华人民共和国道路交通安全法》及配套的法律法规于2004年5月1日颁布实施。从我国道路交通管理体制来看，基本还是行政部门按职能进行各自的管理。如：公安机关交通管理部门的交通警察主要负责道路的执法，交通行政管理部门负责专业运输单位、驾驶人的资质、运营线路等的审批、监管，安监部门对危险品运输负有监管责任等。
在“十一五”期间，我国道路交通事业发展迅速。与2005年底相比，2010年底全国公路通车里程、高速公路通车里程、机动车保有量、驾驶人数量分别增长了20%、80.5%、58.8%、58.8%，2010年公路旅客周转量、货运周转量比2005年也分别上升了60.5%和394.7%。由于国家高度重视交通安全工作，在机动车、驾驶人、货物周转量等大幅度提高的情况下，全国道路交通安全形势保持了总体平稳，道路交通事故、尤其是一次死亡10人以上的重、特大交通事故的高发态势得到了一定的遏制，但绝对数依然较高。
（二）我国道路交通管理的现实难点
目前，由于我国正处在道路交通事故的高发期，交通事故总量较大，道路交通供需矛盾和道路交通安全的系统性矛盾突出，道路交通安全工作面临许多亟待解决的难点问题，如道路运输企业的交通安全主体责任的落实、监管部门的源头有效管理问题、车辆、道路、特别是农村道路的隐患突出，高速公路、高等级道路的有效监管问题、对交通参与人的交通安全违法行为的有效约束和干预问题、政府主导的交通安全宣传问题等。
三、国外交通事故的监管体制与防范机制
从发达国家交通事故防范的轨迹看，基本都经历了从交通事故高发到逐步下降稳定的过程。研究表明，人均G D P在4000-6000美元时，属于社会矛盾最突出的阶段，交通事故的高发生率也不例外。目前，全球主要发达国家，通过多年的严格的执法、广泛的交通安全宣传以及通过工程性改造优化道路交通环境、减少冲突等交通事故防范综合措施，道路交通事故的发生已处在较低水平（见表1）。
（一）美国
美国是进入汽车时代最早的国家，早在1928年美国的机动车保有量已达2500万辆，道路交通事故死亡人数也剧增至每年3万多人，政府认识到交通安全的严重问题，从1930年起，成立了全国性的交通安全领导机构，开展全民交通安全运动，并大力开展交通安全措施。由于采取了一系列措施，虽然目前美国的机动车保有量已达2.5亿辆，但美国道路交通死亡事故一直基本稳定在一定水平，并呈现逐年下降趋势，2005年死亡43510人，至2009年死亡33963人，万车死亡率从1.77下降至1.45。
美国的执法较为严格，其驾驶人的交通违法行为成本高昂，不仅要支付罚款等经济成本，严重的可能还要面对有期徒刑等刑事处罚，甚至终生失去驾驶资格。此外，还要对有交通违法的驾驶人实施记点和浮动保险费率。
记点多还会导致交通违法行为人社会信用值下降，直接影响其贷款、保险、就业等。以保险为例，保险公司可以按照法律规定，在3年内按照每点每年30%调高其保险费率。有良好驾驶记录的驾驶人的保费会降到每年300到500美元；驾驶记录不良的人，保费可能会提高到每年3000到5000美元。
美国对酒后驾车的机动车驾驶人，第一次吊销驾驶证1年，罚款1000美元，并到驾校重新培训6周，第二次吊销驾驶证3年，罚款5000美元，第三次将被终身禁驾。
美国将校车、客、货运的商用汽车作为重点车辆管理，其中商用客货运汽车由美国联邦汽车运输安全管理局管理，对不按规定填写行车记录或行车记录与行驶记录仪记录不一致的，驾驶人将被处以高额罚款，并可能被吊销驾驶证。
（二）英国
汽车时代城市道路交通安全管理的优化策略
