公共政策“科学性”的再审视 ——《为了政策的科学》书
评
宋 伟
【期刊名称】科学与社会【年(卷),期】2015(005)002【总页数】5
我们的现代文明大部分都依赖科学，大量的社会政治理论和政治文献都致力于理解现代性和国家的复杂性。进入21世纪，人类生存环境的日益复杂化和活动参与主体的多样化，导致公共政策决策的难度和不确定性增加，从而要求科学的发展能够与之相适应，提供可供解决的方法。但是科学技术本身的迅速发展，技术革新周期和间隔的缩小，技术的难以预测和管理的现状，叠加着科学、社会和政策的交互关系，使科学自身的结构及其与政策的关系更为复杂。因此，如何科学地开展政策制定工作，是一个复杂的问题，也是当今政策学的重要发展使命。
政策制定中包含着对海量信息的处理和复杂利益关系的分配，而20世纪70年代后实证主义的兴起，似乎为公共政策提供了解决之道。但是后来的学者逐步认识到，把政策分析建立在实证主义方法基础之上的倾向是不恰当的，本书前言作者，美国哈佛大学肯尼迪政治学院科技研究中心希拉·贾萨诺夫教授也认为，通过计量和控制风险的方法去除或者减少新技术应用的不确定性常常难以实现。《为了政策的科学》的作者既是学者又是政策制定者，他们综合概括了科学与政策关系各个方面的已有成果，结合案例分析，阐明与政策相关的科学的运用，同时用科学的方法描述与政策相关的事例，从而为科技政策研究人员和实际工作者提供参考。
本书分为五部分共十八章。引论首先从总体上介绍了整本书的结构和主要内容；第一部分主要从与科技和政策相关联的不确定性的评估、政策质量的保证框架等角度研究与政策相关科学的方法论，提出了在特定社会政治语境下的“多重因果关系”。第二、三、四和五部分则分别挑选了当今社会比较有争议的问题（如转基因生物、气候变化和核能等）进行深入阐述，来更好地理解科学与政策之间的关系，阐述方法论的运用。
引论介绍了科学与政策的五种模型:精确证明方式的现代模型、不确定和无定论的预防模型、选择性的框架模型、可能滥用科学的划界模型和复杂的扩展参与模型。现代模型认为人类可以无限制地控制环境的进步；预防模型认为在现实的政策制定中，支撑政策的科学本身也可能具有不确定性，科学的不完美使得人们需要一种附加的规范因素，以保护政策的效益；框架模型是在缺少足够的事实时，把科学信息仅作为政策的一种依据，成为决策框架的一部分；划界模型发现在决策过程中，作为证据的科学可能受到主体私利的驱动而被滥用，因此要对提供科学信息的各类主体进行严格的界限划分，防止政策制定者的责任转嫁到科学本身上来；扩展参与模型则是为了防止专家的决策垄断
，需要用公众参与对话的模式替代严格的科学证明。这五种模型的提出，为后来的争议性案例研究提供了分析框架。
第一部分介绍了方法论视角下的知识评估。科技进步给人们带来了极大的便利，但是也会带来有害健康和环境的因素，以及干预自然活动的增加，从而使得政策的不确定性增加。所以第二章探讨了不确定性的特性、分析方法和诊断方法在知识质量评估中的互补性。政策过程许多情况下是社会、人和自然相互作用的过程，分析政策问题不能脱离所在的社会语境，但是社会和科学的不确定性，导致政策制定过程显现出很大程度的主观性，从而影响了政策过程和结果的质量。因此第三章研究了政策制定的质量保证框架，提出了政策规划过程中三个关键要素的质量特性，并提出了质量保证辅助工具，用以协助规划过程中问题解决框架的质量评估。在此基础上，第四章研究了特定社会政治语境下的多重因果关系，为应对争议不断的价值观和巨大的决策风险等提供帮助，该章以法国蜂蜜种群减少的事件分析了因果关系中的社会因素（如话语联盟、社会经济利益、研究的可信度和预警机制对整个事件的影响），认为政策制定与应对复杂局面不仅与知识评估质量有关，也与利益相关者的参与有关。
为了更深刻地理解政策过程的不确定性和政策结果的质量，提高实践指导作用，本书作者进一步描述了现代政策议题的案例，力争反映政策科学的创造与应用之间的关系，阐明在治理中运用与政策相关的科学的过程、挑战和前景。为此第二、三和四部分分别介绍了转基因生物、气候变化和核能源的案例，用来阐释科学与政策的五个模型。
第二部分中第五章“农业的未来:转基因生物和令人苦恼的农业产业化模式”指出，最新的转基因生物政策受到了错误叙事方式的影响，这种情况类似于具有随意选择特性的框架模型；第六章“墨西哥的生态安全政策管理体制:一个批判性分析”和第八章“转基因生物的监管问题”重点关注了引入转基因生物的不确定性，阐述这种不确定性
如何导致预防性的监管（如贴标签、责任义务和损害赔偿等等），验证了科学和决策的预防模型可能是一种基本的决策模型。针对转基因作物的不确定性和农业产业化的矛盾，第七章探讨了共存概念的提出和发展，并评价了西班牙莱里达省改良玉米的生产和管理，提出制定任何确保共存的规则，都取决于所采用的政策层面的选择，如果共存是可能的，在监管时，也需要特别关注社会和文化等因素的影响，这正是扩展参与模型的情况。为了对监管在转基因作物政策中的作用做更深的了解，第九章“科学信息在食品政策中制定中的作用:以转基因生物为案例”反映的是当引入转基因生物增加了公民面对的不确定因素，而科学无法为这种不确定性风险做出评估时，科学的作用就会引起大众的关注和辩论，这正是框架模型的应用。
长时间无限制的人类活动造成的气候变化，使得我们对子孙后代的伦理责任成为时下的焦点内容。第三部分探讨了气候变化政策与科学之间的关系，第十章基于成本效益分析对斯特恩报告提出批评，认为折现标准的确定、不确定性的处理和理想化模型的应用都造成斯特恩报告的不严谨。第十一章讨论了不确定性沟通在不同语境下对过去几十年政府气候政策的影响，认为政府应该采用一脉相
承的方法，以更系统的方式进行不确定性沟通。第十二章则以“北极的生态与经济:不确定性、知识和预防”为主题，考察了气候变化的特殊案例和其他问题的不确定性对当地的影响，认为评价可持续性和开发预防方法需要利益相关者参与、对伦理价值的认知和生态知识的应用。
发展理论学家古尔利认为我们对工业化世界筹划过多，总有一天我们会消失在自己的遗留物的世界里。作者在第三部分分析了一种特殊的遗留物——核废弃物，它象征人类文明的巨大冒险和不确定性的命运。所以，第十三章作者提出了关于质量、绩效和责任等多重标准，建议采用多重标准、多方利益相关者共同评价，以协助具有长生命周期的放射性物质处理活动；第十四章“忽视成本:印度的能源规划和糟糕的核能经济”，讨论了能源困境下，印度不顾现实情况和经济效益发展核能的梦想，从另一个侧面反映了科学只为政策提供了低质量信息的划界模型。当然为了更透彻的分析经济效益在能源政策中的影响，作者通过第十五章分析了比利时核能和可持续能源使用的争论，描述了经典评估方法在计算核能外部成本计算中的应用，分析其对科学—政策界面运行所做的可能贡献。第五部分通过欧洲政策发展中的影响评估、科学研究和政策制定的制度改革两个方面，并辅以水资源的可持续利用，探讨了决策的概念框架和方法论，揭示了政府内部制度如何促进或约束知识发展的效用，最终在互动的政策研究中完成决策、推动体制改革的进程。
本书的特点是:通过对科学与政策关系模型的介绍，让读者对五种模型的概念和优缺点有深入了解，每一个案例基本可以看作是模型和方法论的实践运用，用以加深对科学的决策过程的理解；其次，注意用系统的观点来看待科学中的不确定性和质量管理，既不过分夸大科学在决策中的作用，也不忽视决策中的不确定性，在反省的社会科学中寻求理性的决策模式；最后，对案例的研究非常透彻，不仅详细描述了案例的发展过程，也介绍了可能影响案例的因素，甚至加入对比分析，进一步说明当代的科学与政策的关系不再是功能性的，而是基于质量的。
决策需要新的知识，但是新的知识又会带来不确定性，有必要追求新的知识以推动理性化决策的前行。本书的一个贡献是认为好的政策一定是有科学支撑的，但是科学显然又不能看作是政策的唯一影响因素，其他的因素也可能与政策相关，再加上科学本身的质量缺陷导致其不能为政策提供有力的支撑，所以，我们需要利用多重性视角考虑科学的不确定性的影响。本书的另外一个贡献是通过案例证明了科学的不确定性和质量问题需要公众的扩展参与，显示了后常规科学和扩展的同行评议与政策的关联关系，考察了与政策相关的知识生产，从而探讨了如何保证政策下的科学的价值。对中国读者来说，本书的价值在于，提供了知识生态学和经济学相结合的视角去解释科学的本质，探讨科学与政策的关系，考察了如何通过科学与政策关系的五种模型中最重要的扩展参与模型，来理解决策的不确定性、模糊性和质量框架等问题，并利用广泛存在并有争议的政策话题，让读者重新去审视社会科学在公共决策中的作用。关于转基因作物、气候变化和核能的案例研究则可以为从事科学咨询的专家或政策制定人员提供借鉴。（责任编辑 缪航）
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