易地扶贫搬迁在推进城镇化进程中面临的主要问题及对策探析

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易地扶贫搬迁在推进城镇化进程中面临的主要问题及对策探析

作者：赵双

来源：《小城镇建设》2018年第12期

摘要：易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要扶贫减贫策略之一，是一个在政策支持下实现部分非城镇人口转移到城镇的过程，不可避免地要面对如何处理搬迁和城镇化进程中出现的种种问题。本文在学界有关研究的基础上，结合对当前正在实施易地扶贫搬迁工程的X乡的调查，分析了该地区的易地扶贫搬迁在推进城镇化进程中面临的城镇规划不合理、财政负担重、搬迁动员效果不理想、基层矛盾复杂、搬迁对象反悔现象等问题，并进一步提出为了实现易地扶贫搬迁工作与城镇化建设协调推进和贫困人口的可持续发展，应该在城镇发展规划、扶贫资金监管、生计保障、干部培养、配套措施跟进等方面加大重视力度，确保易地扶贫搬迁工程的顺利开展和城镇化的健康发展。

关键词：城镇化；易地扶贫搬迁；精准扶贫

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.12.003 中图分类号：TU984.11+1 文章编号：1009-1483（2018）12-0011-07 文献标识码：A

Analysis of Problems and Countermeasures of Relocation in Promoting Urbanization： Taking X Township as an Example ZHAO Shuang

[Abstract] Relocation as one of the important poverty alleviation and poverty relief strategies based on precision poverty alleviation， is a process of large number of non-urban population migration to urban with the help of policy， will inevitably have to face how to deal with problems of relocation and the process of urbanization. This paper is based on the academic research， combining with the investigation of X township which is carrying out the relocation project for poverty

alleviation in different areas， the paper analysis the problems of urban planning is not reasonable， financial burden is heavy， mobilization effect is poor， the basic contradiction is complicated， regret phenomenon of relocation in the process of urbanization. In order to achieve the coordinated promotion of the relocation of poverty relief and urbanization and the sustainable development of the poor population， more attention should be paid to urban development planning， supervision of poverty alleviation funds， livelihood security， cadre training， follow-up supporting measures， etc. to ensure the smooth development of the relocation project and the healthy development of urbanization.

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[Keywords] urbanization； relocation project for poverty alleviation in different areas； precision poverty alleviation 引言

易地扶贫搬迁是指“将居住在自然条件和生存环境恶劣、不具备基本生产和发展条件的贫困人口搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，改变其现有的居住环境、生活和生产条件，使其能够融入到现代社会，跟上现代社会发展的步伐，接收到更多信息，受到更好的教育，为其彻底脱贫致富创造条件”[1]。城镇化则是指随着社会进步和经济发展，大量的非城鎮人口逐渐转移到城镇，使得城镇规模不断扩大、城镇数量和城镇人口不断增加的一种社会现象和过程。在易地扶贫搬迁的过程中，毫无疑问使得大量搬迁户改变了其原有的分散分布的特点，迁移聚居到园区、集镇、城市等地方，推动了城镇化的进程。我国的易地扶贫搬迁工程以改变贫困人口的居住环境为起步点，逐渐实现贫困人口获取更多社会资源和自我发展能力，极大地改善了贫困人口的生活生产状况，大量贫困人口实现了脱贫致富的目标。尤其是我国的扶贫工作进入精准扶贫的新时期以来，面对“2020年全部贫困人口脱贫、全面建成小康社会”的重要任务，易地扶贫搬迁作为能够较快改变贫困人口生活生产状况的扶贫方式而被广泛推行。随着时间的推移，易地扶贫搬迁在实践过程中一方面对于促进城镇化的发展、推动扶贫工作取得进展有着不可忽视的作用，但另一方面也面临着实践效果和预期目标不相符的情况。因此可以说易地扶贫搬迁并非简单地将大量非城镇人口转移到城镇中去，现阶段实现贫困人口脱贫的任务只是其中的一个中短期目标，实现易地扶贫搬迁后贫困户的发展致富和城镇化的健康发展才是长久之计。 1 文献回顾

目前关于易地扶贫搬迁的相关研究主要集中在以下几个方面：（1）易地扶贫搬迁的概念和实施地区。易地扶贫搬迁的概念方面学界大多数采用《易地扶贫搬迁“十二五”规划》中的定义，或者在此基础上做出一定的解释和补充。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》[2]，“十三五”期间易地扶贫搬迁主要包括四类地区：第一类是深山石山区、边远高寒地区、荒漠化和水土流失严重等自然环境恶劣的地区；第二类是国家主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区；第三类是交通、水利、电力、通信、教育、医疗卫生等基础设施发展严重不足的地区；第四类是地方病和地质灾害高发地区。（2）易地扶贫搬迁的原因研究。例如“贫困人口的生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等”是易地扶贫搬迁的主要原因[3]；“生存环境较差、收入水平低、生产生活不便且开发难度大、饮水困难、上学就医困难、住房条件较差等是推动易地扶贫搬迁的主要原因”[4]。（3）易地扶贫搬迁面临的问题研究。例如“在政策实践中存在‘搬富不搬穷’‘见户不见人’‘四移四不移’及‘背皮’搬迁等执行偏差现象”[5]；“有的地方做得好，群众满意，社会稳定，有的地方却留下群众上访等情况，有的地方能够完成建设任务，有的地方却劳而无获”[6]；还有学者诸如胡勇[7]、黄海卫等[8]分析了易地扶贫搬迁过程中的资金短缺问题、搬迁户的自我约束问题、搬迁配套措施跟进问题、原有资源如何合理处理问题等。（4）关于推进易地扶贫搬迁工作的对策和建议研究。从易地扶贫搬迁的政策调整、资金统筹管理、配套产业和设施、加大宣传和思想教育等方面着手[9-11]，提升易地扶贫搬迁的绩效。

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可以看出，学界的研究大多是围绕易地扶贫搬迁本身的现状、问题、对策等方面开展的，易地扶贫搬迁所涉及的其他方面如大量非城镇人口搬迁至安置点后对城镇建设影响方面的研究甚少。因此本文以X乡为案例，根据调研资料分析易地扶贫搬迁在推动城镇化建设进程中面临的主要问题和原因，针对性地提出对策和建议。 2 X乡概况及易地扶贫搬迁实施情况

根据调查资料，X乡地处“全国14个集中连片区”的乌蒙山区，区域内大部分人口是农村人口，本地“无厂无矿”作为发展支撑，社会经济发展状况较差；山高坡陡，地质灾害如泥石流、滑坡频发，土地质量较差，自然环境恶劣，农村群众居住环境较差，是易地扶贫搬迁的重点对象。根据X乡所在县的易地扶贫搬迁工程实施方案，2016年开始对建档立卡的贫困户或者居住在生态脆弱区、生态保护区、生态敏感区、水源保护区、特种用途区、地质灾害区、人口分散区、贫困集聚区（贫困户达50%以上）、重点开发区等农户进行搬迁。X乡设立集中安置点1个，集中建设住房76套，其余部分搬迁户安置到县城安置点，安置点所有住房进行简装修，实现水、电、气全通。除此之外，还设立相应的住房补助政策、就业引导政策，住房退耕地、原有耕地和林地权属不变，所有收益不变，搬迁户原享有的各项惠农政策不变，与安置地居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、社会福利等社会保障政策。通过易地扶贫搬迁，使得农户的居住条件发生了翻天覆地的变化，为其脱贫致富创造了有力的条件（见图1、图2）。