能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。目前，地方政府投融资平台越来越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT(Build(建设)——Transfer(转让))、BOT(Build(建设)——Operate(经营)——Transfer(转让))、IOT(Invest(投资)——Operate(经营)——Transfer(转让))、BLT(Build(建设)——Lease(租赁)——Transfer(移交))等模式，这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营，提高了国有资本的带动作用及运营收益，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。
2、资产规模差异化
2009年5月末，全国共有地方政府投融资平台3 800多家，其中70％以上为县区级平台，资产规模小，注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限，难以承接大型项目的投资建设，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况，各地政府纷纷出谋划策，扩大公司规模，增强其融资能力。如，河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，经营省政府授权范围内的国有资产，成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投
融资平台，有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式，壮大公司规模，寻求更好的发展。如，河北省邯郸市采用“决策(委员会)+监管(委员会办公室)+平台(5家投资公司)”的模式，决策委员会独立于各部门之上，实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制；监管委员会实施监督；5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大，但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革，使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升，通过投融资平台投资的石(家庄)武(汉)铁路客运专线，已从银行获得3亿元贷款，并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。
3、我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。
可见,地方政府融资平台风险与金融风险息息相关,财政出资担保与银行信贷密切相连,一定程度上放大了风险倍数,地方政府融资平台风险具有隐蔽性和长期化的趋势。
认为地方政府融资平台贷款的风险相对较小是因为其贷款的实质主体与一般的中小企业不同,政府作为其贷款真正主体比一般的企业法人更具有特殊性,其依据也有五点:
1. 从政府不会倒的前提看,在金融危机时期经济面临下行的预期下,无论何种投资都充满风险,而地方政府融资平台贷款由政府背书,增加了还贷的信用额度。由于地方政府融资平台贷款以政府作为第三方担保,只要政府不倒就有还款的可能性。
2. 从风险爆发的集中度看,为了满足城市基础设施建设需要,地方政府融资平台贷款的数量增加,大多贷款都是中长期贷款,而且是按照惯例分期还款,并非一次性还款,风险被逐年分散,并不会发生风险集中爆发的现象,从这一层面看,商业银行把贷款给地方政府融资平台是一种理性行为。
3. 从贷款的偿还责任主体看,地方政府融资平台的贷款作为一种政府行为,实际工作中很少追究个人责任;更何况融资规模大,贷款金额多,没有人能承担得起如此重大的责任,所以商业银行内部追究责任是不可落实到个人的。当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高,所以,对政府财政支付能力是否能担当起地方政府融资平台贷款风险的担忧可以在短期内消除。
4. 从贷款风险的监管看,目前由财政部门设立的政府投融资决策委员会和监督委员会及办公室提前介入,负责对
政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融资风险。
5. 地方政府融资平台贷款风险比中小企业贷款风险小。中小企业受其资产规模的限制,抗风险能力较弱,经营效益不稳定,一旦社会经济出现波动或行业政策进行调整,极易影响小企业的生存和发展,退出市场的概率较高,缺乏还贷保证,即便中小企业实体找到担保方也不可能比政府的信用额度和资金实力还高,所以,地方政府融资贷款的风险相对于中小企业较小,是商业银行信贷对象区间内的择优选择。
(三)关于地方政府融资平台效用的评价争论 1. 地方政府融资平台具有积极正面效果,利多弊少。 第一,在新一轮的经济建设中全国各地积极投资项目建设,各级政府不断设立融资平台扩大融资规模,将更多资金投入到铁路、公路、航空、电信、电力、城市供水等各个公共设施行业以及国家重点投资项目。通过投融资平台的建设,可以有效地将经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源整合起来,提高公共资源使用效率。我国的固定资产投资规模尤其是涉及民生领域的投资明显加快,2009年全社会固定资产投资224846亿元,比上年增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点,全年基础设施(扣除电力)投资41913亿元,增长44.3%。实际上当前大规模的投资和迅速增多的基
础设施,扩大了基础设施建设,增加了短缺产业的投入,加快了公共环境的改善,一定程度上惠及百姓生活,为下一步经济的转型发挥了积极的作用,为消费增长创造了更好的条件。
第二,通过地方政府融资平台扩大内需,保持经济平稳增长,推进内需结构调整。政府投资在建的项目持续的资金投入,要求资金渠道突破银行信贷,扩展到资本市场、信托计划等融资方式,减少了大量在建项目的融资需求与实体经济的挤出效应,带动民间投资需求,拉动经济复苏。市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。
第三,地方政府投融资平台通过创新协调政府的建设职能,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划、项目管理、项目维护等在统一的政府投融资体制机制下协调运行。
2. 地方政府融资平台具有消极负面作用,弊多利少。 第一,当前地方政府融资贷款责任制度并不明确,由此导致投资超过财政能力的增长,而且债务的增长缺乏长期有效的管理机制。贷款的偿还期限可能与政府任期不相一致,现任地方政府的债务规模远远超出其当前的财力,债务水平与偿还能力不相匹配,地方政府担保行为的有效力值得质疑。再加上地方政府通过融资平台贷款的信息披露严重不透明,进而形成隐性负债而非合规的显性负债。高居不下的地
关于地方政府融资平台贷款的深层思考
