中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征
近年来各地方政府陆续出台有关政策，为地方加快城市轨道交通TOD开发指明了方向。上海、深圳、广州等一线城市开始尝试对轨道交通场站进行综合开发利用，并初显成效。但随着综合开发利用工作的深入和规模拓展，缺乏综合开发利益合理分享机制、缺少规划先导和缺少上盖审批专业技术标准已成为阻碍轨道交通TOD开发可持续发展的重要瓶颈。因此，全国一些城市也陆续出台了一系列相关政策和规范措施。根据统计，目前在全国32个开通轨道交通的城市中，已有近一半的城市出台了轨道交通TOD开发的相关政策。从这些城市的轨道交通TOD开发政策出台的情况及内容看，各地有所差异，但也不乏一些亮点，特别是近两年一些城市出台的政策已经发生了一些变化，主要体现在以下几个方面： 政策脉络：由一线城市延伸到二线城市
从前文所列的近年来全国城市轨道交通TOD开发政策看，政策出台的城市经历了从一线城市为主到二线城市为主的变化，也反映了越来越多的城市开始重视发展轨道交通TOD。回顾这一变化过程，可以大致分为三个阶段。 第一阶段（2009-2014年）：这一阶段以一线城市出台政策为主。以广州、深圳、上海为主的一线城市陆续出台了一系列轨道交通TOD开发政策，其中上海出台政策相对完善，不仅对轨交TOD综合开发实施提出了指导意见，还制定了相应的管理导则；深圳作为最早提出土地使用权作价出资的政策，创新了轨交TOD综合开发的土地政策，引领后续贵阳、兰州等城市纷纷效仿；广州则明确了“地铁+物业”开发体系，并在之后的2017年出台轨交TOD综合开发的实施细则。 第二阶段（2015-2017年）：这一阶段一线城市完善政策，二线城市开始重视政策。除了上海和广州继续完善了轨交TOD综合开发政策以外，兰州、南京、青岛、南宁、武汉、成都均出台了相关政策。其中兰州、青岛、南宁均针对轨交TOD综合开发出台了土地政策；武汉、南京则对轨交TOD综合开发提出年下半年开始陆续出台一系列政策，包括轨交专项资2017了实施意见；成都自 金筹措方案、轨交场站综合开发实施意见，确立了成都轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计。 第三阶段（2018年以来）：这一阶段二线城市密集出台相关政策。主要有成都、天津、郑州、杭州、东莞、佛山。且一些城市政策出台的频率也较高，如东莞，仅在2018年1月至2月便连续出台了三个政策，在突出“以地筹资”和TOD综合开发时，对“以地筹资”方式进行明确，另外还明确了轨交场站地区土地开发的总体要求，2018年7月，东莞再次出台轨交TOD综合开发实施细则，为TOD综合开发提供指导。此外，成都继2017年下半年后，又连续出台一系列政策，内容包括划定TOD综合开发实施范围、TOD综合开发工作指引和技术指南、为TOD综合开发提供具体操作层面的实施办法，这些都为成都TOD综合开发有序推进提供了引导和支持。
开发目标：体现TOD跟城市发展的有机融合
相较于北上广等一线城市在轨交TOD综合开发方面已经取得了一些成果和经验外，二线城市近年来也在加速打造自身的城市轨道交通网络，进一步拓展城市发展的空间，尤其是围绕轨道交通场站周边开发将形成新的发展重点。二线城市中，成都和杭州均根据自身情况提出了轨交TOD综合开发的设想和定位，并依此出台
了相应的轨交TOD综合开发政策。以成都为例，成都市委市政府高度重视城市公共交通综合开发，2018年做出加快建设美丽宜居公园城市的决策部署，将城市轨道交通综合开发提升到城市发展的高度。2019年1月出台的《成都市轨道交通场站综合开发实施细则》明确，全市13个区（市）县都要打造一个TOD综合开发标杆项目，体现“美丽宜居公园城市”理念，展现“人随线走”、“站引人聚”实体效果，形成良好社会效应和城市新名片。
杭州则在2018年8月1日由杭州市长徐立毅在先后实地调研了地铁6号线丰北停车场、地铁9号线四堡停车场等上盖物业开发项目时对轨交TOD综合开发提出了要求。他强调，要切实对照高质量发展根本要求，紧紧把握城市轨道交通大建设契机，以地铁车辆段“上盖是原则，不上盖是例外”为原则，以坚定的决心、长远的眼光、创新的举措推进地铁上盖物业开发，更好发挥轨道交通牵引带动作用，推动城市构架和功能实现新提升，高水平把杭州建成“轨道上的。同时，他还针对这个要求，进一步提出了做深规划研究、完善开发建设”城市．
体制、把握好推进节奏等建议，也为后续的轨交TOD综合开发提供了政策指导。 土地政策：土地供应方式更加趋于灵活
从全国一些城市出台的轨交TOD综合开发政策内容看，综合开发的土地供应方式更加灵活，也更加明确化。此前一线城市深圳和上海对于综合开发的土地供应方式虽各具特色，但依然存在一定的制约。如上海规定新建轨道交通场站综合建设用地，在完成土地储备形成“净地”后，可以协议方式，将轨道交通场站综合用地使用权出让给综合开发主体。但同时规定，综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让，不得以改变土地使用权人的出资比例、股权结构等方式，变更土地使用权。这就会对后续协议拿地的合作开发带来较大的制约，影响到土地价值的最大化。
而近期一些二线城市针对综合开发的土地供应政策就显得更加明确，一般都根据是否具备开发条件来确定不同的土地供应方式，如青岛、杭州、南京等城市基本都规定非经营性用地以划拨方式供应；不具备独立开发条件的经营性用地以协议方式出让；具备独立开发条件的经营性用地以招拍挂方式出让。同时，杭州还进一步细化了土地供应方式，明确不具备单独规划建设条件的经营性地上空间，可带技术能力要求、建筑设计方案、场站施工方案等条件公开出让。此外，成都还针对招拍挂土地确定了出让起始价，规定土地出让起始价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价格的70%（含持证准用价款）确定。此类政策的细化，也为后续综合开发用地出让提供了方向性的指导。武汉则要求，利用轨道交通场站及周边土地进行商品住宅综合开发建设的项目，应该采取公开出让方式供地。地铁小镇和地铁新中心项目用地，经批准后可以作价出资方式供应给武汉地铁集团。 开发范围：明确轨道交通土地开发范围
从近年来一些城市出台的轨交TOD综合开发政策看，对于轨交TOD综合开发范围的明确已成为政策的重要内容之一。此前深圳、上海等一线城市并未在政策中明确综合开发的范围，在后期项目开发过程中可能就会产生与规划有关的一系列问题，从而影响项目的推进。而研究表明，轨道交通对沿线经济的辐．
射效果随距离增大而减小，1000米之外相关辐射带动作用已不再明显。因此，为加强对轨道交通车辆段、站点等设施周边土地的开发，最大限度发挥轨道交通带来的经济效益，一些二线城市在出台的综合开发政策中将综合开发范围进行了明确。如青岛市根据理论研究及其他城市实践经验，规定“轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200米区域内为轨道交通土地开发利用核心
区，200米至规划控制的1000米区域范围内为土地开发特定区”。 南京则规定，“以轨道交通场站为核心，划定两个层次的规划设计范围，原则上将不小于轨道交通场站周边500米范围划定为‘轨道交通场站综合开发特定规划区'，并将其中200米范围划定为‘轨道交通场站综合开发核心区 '”。东莞则是城际轨道交通站点周边800米半径、城市轨道交通站点周边500米半径范围(含车辆基地)。宁波确定轨道交通专项土地储备范围为轨道站点500米半径范围内用地。成都则确定轨道交通场站综合开发用地范围为“站点综合开发用地以轨道交通站点为中心，按照一般站点半径500米、换乘站点半径800米”。武汉则确定轨道交通场站（包括车辆段、车站、区间线路等）及周边500米范围内。 规划政策：重视TOD规划与线网规划同步
由于车辆基地综合开发的特殊性，要求综合开发专项规划要先于车辆基地建设，因此，规划先导是车辆基地综合开发顺利和成功进行的保障。这方面上海具有表率作用，上海率先在政策中要求，“加强规划控制，通过编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，明确各场站的开发类型”。通过同步编制总体层面的轨道交通车辆基地综合开发利用专项规划和轨道交通选线专项规划，这样就实现了“两规合一”，避免了之前综合开发规划要不断修改、调整的繁琐。
此后一些城市在轨交TOD综合开发的探索过程中也逐步认识到TOD开发与轨交网线同步规划的重要性，也陆续出台了相关的政策，为后续轨交TOD综合开发项目的顺利推进、项目经济效益的最大化奠定了基础。如广州在政策中要求，“在轨道交通线网建设规划阶段，同步编制轨道交通场站周边土地综合开发规划方案，由市属轨道交通投资建设主体联合市土地开发中心、各区政府共同编制，并通过优化土地使用性质和开发强度，提升土地使用价值和土地开发．
收益。轨道交通场站周边土地综合开发规划方案要纳入轨道交通线网建设规划，单独成章，分线路设节，按站点编列项目”。天津则在政策中要求，“充分发挥规划的先导性作用，促进城市轨道交通规划和物业综合开发协同发展。由轨道交通建设运营主体联合土地储备机构、区政府，在轨道交通线网规划阶段、建设规划阶段，开展轨道交通沿线综合开发专题研究，结合地区综合开发需求、交通配套等条件，对轨道交通沿线物业综合开发建设规模、功能定位和模式进行预测，统筹考虑公益性市政基础设施和公共服务设施安排，组织编制规划策划方案。” 开发收益：综合开发收益分配更加细化
虽然我国轨交TOD综合开发目前还处在起步阶段，但从轨交TOD综合开发收入看，已经成为了轨道交通经营收入的重要组成部分。从全国多个城市的轨交TOD综合开发政策看，对于轨交TOD综合开发收益的用途基本都明确用于支持城市轨道交通可持续发展，优先用于轨道交通建设和运营维护。 从政策的具体内容看，除了明确基本用途外，一些城市还对政策进行了进一步的细化，对轨交TOD综合开发收益的管理分配等进行了明确。如南京规定，核心区土地收益和线路正式运营前的上盖物业收益全部纳入市级承担的轨道交通建设资金，运营后的上盖物业收益用于轨道交通运营收支平衡；规划区其余新增土地市收益部分抵顶市级承担的轨道交通建设资金，区收益部分抵顶区级承担的轨道交通建设资金。具体管理办法由市财政局、市发改委另行研究制定。成都则规定，轨道交通场站综合开发用地范围内的土地，由区（市）县出资完成土地整理的，供地后按现行体制分配后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都轨道集团按50:50的比例分成。由成都轨道集团出资完成土地整理的，供地后按现行体制分
配后区（市）县所得净收益由区（市）县与成都轨道集团按25:75的比例分成。
TOD开发政策的主要城市及政策要点 近年来全国出台轨道交通附表 出台时间 政策名称 城市 政策要点
《关于推进上海市轨道交通场站及周边土对轨交物业及土地综合开发2014年4月 地综合开发利用的实施意见（暂行）》 提出了相关指导。 上海《上海市轨道交通车辆基地综合开发建设创新了轨道物业开发的审批2014年6月 机制和建设方式。 》管理导则（试行）． 城市 出台时间 政策名称 政策要点
对《关于推进本市轨道交通场站及周边土地2014年暂行政策的进一步 10月2016年明确和完善。综合开发利用的实施意见》
进一步推行地铁上盖物业开 》《深圳市轨道交通条例（征求意见稿）2010年 发建设。 确定国有土地使用权作价出深圳 资在市地铁集团有限公司、《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办 月市机场（集团）有限公司、2013年5法》 市特区建设发展集团有限公 司先行先试。《广州市推进轨道交通沿线土地和物业开+物业”开发体明确“地铁 年2009发工作方案》系。 广州《广州市轨道交通场站综合体建设及周边为沿线土地开发提供政策支 2017年3月土地综合开发实施细则（试行）的通知》持。
议定轨道交通专项土地储备米半径范围为轨道站点500宁波 2011年8月范围内用地，并以此赋予轨 轨道交通专项土地储备制度
道公司综合开发经营轨道沿 线土地的权利明确作价出资暂行办法只《贵阳市城市轨道交通国有土地使用权贵阳市城市轨道交通有限贵201价出资暂行办法司先行先试明确整合全市中心城区和《市人民政府关于支持地铁建设的土地城区轨道站点周边的土地2011源筹集意见和方案的批复亩用于地铁1689源共中心和地铁小镇建设明确了轨道交通场站及周武土地综合开发的目标、原《市人民政府办公厅关于加强轨道交通及适用范围，对于规划建1201站及周边土地综合开发利用工作的通知统筹、土地供应方式、建
审批流程、成本及收益管等方面进行了规范对兰州市轨道交通沿线土《关于兰州市轨道交通沿线土地以作价以作价入股方式配置做出兰201股方式进行配置的规定关规定要求将地铁车站周边地块《关于推进南京市轨道交通场站及周边发收益纳为地铁建设资金1南201地综合开发利用的实施意见地铁站本身将打造成区域
业配套中心主要对土地规划控制范围土地开发核心区和特定区《青岛市轨道交通土地资源开发利用管青设置、土地利用专项规划2011办法编制、综合开发项目整体划设计、沿线土地开发整理． 城市 出台时间 政策名称 政策要点
以及土地使用权出让收益归集管理等方面进行了规定。
为规范轨道交通用地管理，《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地促进南宁市轨道交通项目建月 南宁 2016年11 使用权作价出资管理暂行办法》设提供了政策依据。
将进一步突出轨道交通在中心城区的通勤作用，改变原来的财政直接投资传统模《关于创新体制机制加快轨道交通建设发 月年1式，突出“以地筹资”和2018展的若干意见》 综合开发，最大程度发TOD挥轨道交通在城市品质提升 的综合效益。对轨道交通建设投融资实施东莞 2018年2月 《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》模式进行创新，并对“以地
筹资”方式进行明确。《东莞市轨道交通站场地区规划管理办明确轨交站场地区土地开发2018年2月 法》的总体要求。
对开展轨道交通站场周边《东莞市轨道交通站场周边土地综合开201地储备规划、土地储备、及站场综合体建设实施细则合开发等作出规定确立了成都轨道交通建设201年下半《成都市轨道交通专项资金筹措方案金筹集方案《成都市人民政府关于轨道交通场站综确立综合开发的相TO年下半201开发的实施意见实施方案
构建轨道交通站点综合开分级体系，对以站点为米50心，一般站点半《成都市轨道交通场站综合开发专项米以及120180换乘站点半划辆基地周边综合开发范围的土地资源进行梳理，充成预留综合开发资源主要包括功能定位与产业展、用地布局、城市形态《成都市轨道交通场站一体化城市设计开敞空间、地下空间利用1201则慢行系统、交通接驳系
等，为站点规划工作提供细指引《成都市轨道交通场站综合开发实施TO综合开发提供了具201则操作层面的实施办法
明确了综合开发的开发《关于推进天津市轨道交通场站及周边围、开发方式、开发成本201天地综合开发利用实施意见（试行收益用途等。． 城市 出台时间 政策名称 政策要点
明确轨道交通段 (场)建设《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市开发流程、综合开发规划、郑州 2018年6轨道交通段（场）及沿线站点毗邻区域土月 建筑规范、交通规划布局设 地综合开发建设导则（试行）的通知》 计、市政设施规定等。明确了综合开发的原则、对《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合供地方式、规模控制、建设 6年月杭州 2018开发土地供应实施办法》周期、保障措施等给予优化
和细化。《佛山市顺德区轨道交通站场用地及周边明确了物业综合开发范围、佛山 2018年5月 土地供应方式等。综合开发土地供应模式的实施意见》 资料来源：易居研究院整理
完整版中国城市轨道交通TOD政策的发展及特征
