PPP模式在我国基础设施项目建设中的应用
作者：印亚菲
来源：《科技创业月刊》 2016年第24期
印 亚 菲
（武昌工学院土木工程学院 湖北 武汉 ４３００６５）
摘 要：随着国内经济的快速发展，城镇一体化建设进程进一步加快，对基础设施建设的要求也越来越高，而加强与完善基础设施的质量建设必将需要大量资金的投入，融资必不可少。ＰＰＰ模式被认为是一种很适合基础设施建设的融资模式，本文在简单介绍ＰＰＰ模式内涵的基础上，分析其融资过程，通过在阅读文献的基础上对其进行优劣势分析，并归纳了几点当前该模式在运用中存在的问题并提出相关见解。
关键词：ＰＰＰ模式；基础设施；融资
中图分类号：F283
文献标识码：Ａ
ｄｏｉ：１０．３９６９/ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１6．24．０11
收稿日期：２０１6－11－10
0 引言
自从我国在９０年代实行投资体制改革以来，地方政府投融资平台成为基础设施建设的主力军，但由于银监会公布的《关于加强２０１２年地方政府融资平台的贷款风险监管的指导意见》中提出各项关于地方投融资平台融资的规定，使其融资渠道大大受限。在此背景下，将私人企业引入到基础设施的建设就显得尤为重要。因此一种以公共部门和私人企业之间的合作关系为基础的融资模式——ＰＰＰ模式越来越受到关注。
１ ＰＰＰ模式的内涵
ＰＰＰ模式（公私合作模式）强调公私双方从项目的实际情况出发，本着风险共担和互利的原则，通过前期的谈判、融资，建设、运营，到最终项目移交的一个过程。在整个过程中，公共部门和私人企业分别通过注入资金和特许经营权等有形、无形资产来组建特许经营公司并相应获得对该公司的控制权，然后由该公司进行项目的融资、建设、运营和维护，这就构成了公共部门和私人企业的合作伙伴关系，特许经营公司则利用特许经营权和政府向贷款方的费用支付协议来进行融资（见图１）。
相对于同样是运用于基础设施建设中的ＢＯＴ模式、ＡＢＳ模式而言，ＰＰＰ模式强调的是一种风险共担、利益共享。在ＢＯＴ模式中，政府和私人企业通过合同约定，由私人企业进行项目的融资、建设、经营以及维护，在特许协议规定期间获得相应的收益并承担项目过程中的全部风险，待特许协议满后将项目移交给政府。这要求参与项目的私人企业必须有足够的资金来源和承担风险的能力来保证项目的实施，且本身也要具有较高的管理能力。ＡＢＳ模式是将缺乏流动性但具有稳定的、可预见性的资产汇总整合成“资产池”，通过“真实出售”给Ｓ
ＰＶ公司，由ＳＰＶ公司进行运作将其以债券形式在资本市场上出售，再将筹集的资金运用到项目的建设中，利用项目所得收益偿还债券利息，在这种模式中，偿还债券本息的资金仅与项目资产的未来收益有关。
上述几种融资模式主要由项目中某一参与方来承担项目的风险，而ＰＰＰ模式强调的则是通过公共部门和私人部门的合作，由公私双方最有利方承担相应的风险，以求将项目的整体风险最小化，另外由于公共部门的参与，在一定程度上降低私人企业的压力，有利于提高私人企业参与基础设施建设的积极性。例如由北京市基础设施投资有限公司（京投公司）和首创－港铁联合体双方合作建立的北京四号地铁，在成立的特许经营公司中，京投公司占2%的股份，对项目运营行使监管权，且在一些重大事件上更有一票否决权，双方权责奖惩通过合同约定分明，通过项目运营期的数据表明该项目的质量和运营方面的各项指标不仅达到了合同的约定，而且还略优于既有项目。
２ ＰＰＰ模式的优劣势分析
利用ＰＰＰ模式，从公共部门的角度来看，引进私人企业参与到基础设施的建设，不仅能很大程度降低政府的财政压力，而且能较好的按照社会的需求进行项目的运营和管理，也有利于加快基础设施的建设和质量的提高；从私人企业的角度来看，进入基础设施的建设不仅能拓宽其市场范围，也能和政府部门建立较好的合作关系，有利于企业的长期发展。同时在该模式中私人企业较早的进入项目，因此能够根据自身情况较好的提出建议来降低了自身的投资风险；从社会角度来看，引入私人企业打破了政府部门在基础设施中的垄断局面，能够给公众更多的竞争与选择的机会，使基础设施建设在速度、效益、规模上同经济的快速发展相协调。
但是该模式在招投标阶段的费用较高，参与方需商谈的事项庞大，手续繁杂，需双方在项目前期进行仔细的项目调查和合同约定。私人企业在与公共部门合作时要弄清当地的政策环境并且要通过合同规定明确双方的权责利关系，避免双方由于政策等问题影响双方合作。另外该模式风险较大，对参与方的技术、管理、经济等方面的要求比较高，参加的私人企业可能涉及到不同类型的利益团体，由于他们的利益目标与公共部门的不一致，使各方在项目谈判和争论的焦点变成了融资方案的确定，进而增加了ＰＰＰ融资模式的前期费用和融资成本，这也是该模式发展的主要障碍之一。
３ ＰＰＰ模式运行存在的问题及相关对策
从现有的文献中可以得出结论ＰＰＰ模式的运用不仅可以从资金、服务质量等方面带来正面的影响，而且也能为引进新的技术和管理方法提供一个较好的交流平台，亦能在很大程度上促进我国基础设施的发展。因此，完善ＰＰＰ模式的发展环境显得更为重要。综合阅读的文献，发现在运行该模式的过程中存在的几个问题。
（１）与既有的城市规划不能紧密联系。由于基础设施的投资量大、投资周期长和效益回收的时间长，并且存在建成后受益区域的有限性，所以要将欲建的基础设施与城市规划的标准相结合，明确基础设施的辐射范围，做到精打细算，节约社会资源，避免由于城市建设等原因造成基础设施的不充分利用。
（２）不重视项目的后期管理和移交审核。有学者研究发现部分承包方对项目在运行过程中的维护并不重视，导致在项目移交时，其使用价值严重下降或者因为项目的移交标准达不到政府的要求而导致项目合作失败。
（３）政府在进行基础设施建设前，对公众听证会制度不重视。当前的现状是政府具有绝对的权威，民众的发言权相对较小，虽然可以对项目运行过程中价格等现象进行反映，但是对项目建设必要性的发言权比较小。现在有许多地方存在地方政府形象工程和为提高地方业绩等
不结合当地具体情况进行的工程项目，这类行为易造成资源的严重浪费和不合理配置，完善听证会制度可以在一定程度上遏制这种行为。
（４）对公私合作模式的研究缺乏整体性。公私合作模式强调的是整个合作过程，不仅仅局限于融资阶段，应更加重视项目运营过程和完善项目后期评价体系。
（５）将计算机技术应用到工程投融资过程的重视度不够。信息的繁杂、不透明等减慢了项目谈判合作的进度，在整个过程中各参与方对项目的信息量要求很大，信息的不对称不利于各方的合作，通过建立信息平台能够较好的解决类似问题，并且通过建立ＰＰＰ模式相关的数据库能够较好的对项目中存在的问题进行分析总结，有利于该模式以后的发展。
４ 运用ＰＰＰ模式相关对策
（１）在新建ＰＰＰ项目的前期决策和融资阶段，应充分分析当时的宏观环境和项目特征，首先判断是否适合采用ＰＰＰ模式，然后根据预期收益、市场形势等因素，合理设计项目结构、收益动态分配及调整机制、监管体系、公司股权结构等核心要点，促进新建ＰＰＰ项目更加顺利地实施。在项目的控制中强调动态控制，通过对不同阶段的研究分析，针对各阶段的特点确定不同的合同条款，明确各参与方的权利、责任、义务、风险的承担方式和分配结果。
（２）在项目前期，对于如何分配风险、权益是双方谈判的重点。有学者通过建立风险分配框架并对相关案例进行研究指出，相对项目级风险而言，对国家级风险和市场级风险的识别更为重要，因而要做好足够的市场调查和市场预测，并且对于风险的分配要符合风险最佳控制人控制的原则，不可将风险一味的归于某一方，强调“权责利”的统一。
（３）重视利用激励机制。通过对城市基础设施ＰＰＰ模式中政府与私人投资企业的博弈理论的研究，以及政府监督力度对私人公司行为影响的分析，有学者认为除了在要选择信誉良好的企业作为合作伙伴外，还要实现对私人企业的正向激励和负向的监督惩罚相结合，加强外部监管来约束私人企业的机会主义行为，加大对有损公共利益的机会主义行为的经济制裁，但仍要理性对待私人投资行为，在政府引资时对私人企业给予的超国民待遇等实物期权承诺时要附设一定的期权限制条件。
参考文献
１ 郝伟正，王盈盈，丁慧平．城市轨道交通ＰＰＰ模式核心要点研究－北京地铁Ｍ号线案例分析［Ｊ］．土木工程学报，２０１２（１０）
２ 马君．ＰＰＰ模式在我国基础设施建设中的应用前景［Ｊ］．宁夏社会科学，２０１１（３）
PPP模式在我国基础设施项目建设中的应用
