小区配套公建的产权归属法律分析
内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。
关键字：产权 立法 配套公建
随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题――所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（京政发2002第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。
一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。
笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作：\居住区公共服务设施配套建设\。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据分类的标准不同，而不所不同。按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分
为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。
二、产权的现状及存在的问题产权问题，就是物权法中物的归属问题。
国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是\构成所有市场交换的基础\。我国着名经济学家吴敬琏先生讲过：\产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。\如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。
1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打\擦边球\等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显着的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。
2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源浪费明确公建配套的产权，就是界定产权人的权利，明确谁有权利用财产，谁有权取得对财产的控制权，谁有权获得利用财产所得的收益。只有明确地界定产权，才有助于保障产权人，只要妥善地管理或经营自己的财产，就能享受相应的回报，而对自己的财产经营或管理不善，就必须承担相应的后果，这就是产权明确所带来的激励作用。而在我国，恰恰没有产权明确必然带来的激励作用。比如说目前在高档小区普遍存在的会所问题，由于法律对其产权界定根本不明确，业主认为，小区的土地他们已经全部分摊，会所作为为全体业主提供服务的配套设施，理应属于全体业主所有，在业委会成立之后，他们通过各种形式要讨回会所。而开发商认为，会所是他们建的，法律也没有规定是全体业主的，理应由其经营管理。争来争去的结果是会所不能好好经营。开发商不敢
投入，因为到头来会所可能是全体业主的。业主去经营即没有经济实力，也缺少管理经营的经验。看看现在上海的会所，十有八九成为\摆设\或惨淡经营。公建配套产权不明的间接后果是稀缺资源的极大浪费，笔者曾去过上海市普陀区一个90年代开发的小区，里面建有一个教育设施――幼儿园，从建到到现在16年之久，根本没有投入使用，政府没有投资，它不会去珍惜；开发商投资建造，但不是自己的，也不会好好利用。作为业主个体，其根本没法使用。就这样，稀缺资源上的巨额投资白白浪费。如果建立严格的产权制度和产权管理管理制度，笔者相信不会发生这样的事情。
3、公建配套设施的日益增多，产权不明将造成日后内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。关键字：产权 立法 配套公建 随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。
但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题――所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（京政发2002第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。
一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作：\居住区公共服务设施配套建设\。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据
分类的标准不同，而不所不同。按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。
二、产权的现状及存在的问题产权问题，就是物权法中物的归属问题。国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是\构成所有市场交换的基础\。我国着名经济学家吴敬琏先生讲过：\产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。\如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。
1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打\擦边球\等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显着的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。
2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源立法越来越难公建配套的产权问题，就是民法学上的所有权问题，所有权的一个突出特点就是稳定性和永久性。由于所有权是所有人对物直接支配的权利，所以要求它的所有人的支配活动不能随时受到外界的影响，除非正常的产权转移。比如说老百姓的商品房，不能由于法律、政策的变化而发生产权转移，
如果法律、法令朝令夕改，市场交换的基石就不复存在。永久性是指产权存在的时间一般较长或没有期限限制，否则就不能发挥它的价值。就公建配套的产权而言，除了土地是国家的，使用权为70年，其上面的建筑是产权人的，不应有时间限制。如果公建配套的产权没有其应有的稳定性和永久性，其类型又日益增多，今后对其立法又有必然性，其立法的结果就是侵犯众多的使用者或\临时产权人（笔者姑且这样称）\既得利益。笔者可以举个实例来说明这一问题。2005年、2006年，物权法历经六次审议。每一次审议第76条关于会所、车库的问题都成为焦点问题，为什么？一个最为重要的原因就是这方面实际操作的混乱，在这种情况下，让立法机关再对其统一立法，是难以加难的事情。
三、公建配套产权的立法建议
1、不同的类型的配套公建进行不同的产权立法上文已经提到，配套公建根据不同的标准有不同的分类，可以按照性质来分，按照盈利与否来分。如果从产权立法的角度考虑，笔者认为，按照盈利与否就公建配套分别立法有一定的难度，因为有些公建配套盈利性与否难以界定。根据不同性质的公建配套分别立法是最具可操作性的，因为不同性质的公建配套有不同的属性，比如小区的诊所，其公益性、盈利性兼备，应采用与一般的商业配套不同的立法。按照上海市、北京市有关小区配套公建目前有关配套公建的强制性指标要求，实际上都是按照行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施分门别类规定的，对这些设施根据投资方不同和其性质进行产权界定是最为科学的产权界定方式。产权立法的一个总的原则是对于商业配套产权可以根据\谁投资，谁受益\的原则归开发商所有或开发商出售后，归购房人所有。对于商业与公益兼备的公建配套，比如说小区的文化设施，可以考虑为政府所有、开发商所或全体业主共有，政府要加强监管，不能随便改变其用途。对于用于行政管理的居住区配套，比如说居委会，应由政府投资，开发商代建，产权归政府所有。这实际上给立法的科学性和可操作性提出了相当高的要求，这要求政府立法部门根据配套公建的类别，按照投资主体、使用主体、管理要求的不同，进行针对性的立法和管理。
2、配套公建的产权情况应写进销售合同并进行公示笔者研读了一些省市的房屋销售合同示范文本，发现其对配套公建的有关格式约定根本没有提及。作为使用人的业主对小区的配套公建实际上根本无从了解。配套公建不写进合同，有两方面原因，一是相关的法律、法规空白，开发商本身也难以确定其产权；二是有些开发商不愿意明确产权，因为一旦明确为开发商所有可能会对其房屋销售带来不利影响，特别是小区的会所、车库问题。他们的作法往往是业主已经签订了合同后才告知产权情况。从信息公示角度讲，政府主管部门也没有要求开发商在售楼时公布有关配套公建的信息。在这里，笔者介绍一下美国的房地产开发商的信息披露义务的法律规定，但愿对我国配套公建产权立法有所启示。为解决\信息不对称\问题，保障购房人明明
小区配套公建的产权归属法律分析
