城市总体规划实施评估研究
〔摘要〕城市总体规划作为一项公共政策,是城市发展战略和空间布局的纲领性文件。在现代城市规划运作体系中,规划实施效果评估是—个重要的和不可或缺的组成部分,且应贯穿于城市规划的整个过程。通过剖析城市总体规划实施效果评估所应具备的公共性、人文性、整体性和适应性等价值取向,认为城市总体规划实施效果评估框架应包含内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境适应评估等四个方面的内容。
〔关键词〕公共政策;城市总体规划;实施评估
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)颁布实施。该法第一次以法律条文的形式明确提出对省域城镇体系规划、城市和镇总体规划的实施情况应进行定期评估。但该法对评估的内容并没有做出具体的规定。
2009 年 5 月，住房和城乡建设部印发了《城市总体规划实施评估办法(试行)》(以下简称《办法》)，该《办法》根据《城乡规划法》的要求，在大的方向上确定了城市总体规划实施评估的基本内容。但对于规划编制部门以及规划管理部门来说，依据该办法进行城市总体规划实施评估工作依然存在很大困难。评估的具体内容及侧重点难以掌握，容易造成评估结论在客观性和科学性上打折扣，影响到规划实施评估的初衷。因此，有必要对城市总体规划实施评估的内容进行更为准确和更加详细的界定，以指导城市总体规划实施评估工作的开展。
二、城市总体规划评估的价值取向
城市总体规划作为统筹和引导城市经济社会环境整体协调发展的一项重要的公共政策,对其实施效果进行评估将涉及到城市建设的方方面面。但是,在这方方面面中,本文认为应重点做好以下几方面的评估。
1.公共性评估
城市总体规划是政府发挥管理城市公共事务职能的重要公共政策平台,其面向的是城市地区社会公众的公共利益,而不是为某一特定地区或利益群体服务的;而且,随着互联网等传播媒介的多元化发展,以城市规划建设为承载的公共利益越来越成为人们关注的焦点。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其公共性实施效果的评估。
2.整体性评估
城市总体规划是城市空间资源配置和各项建设活动的空间表达。因此,城市总体规划应更加关注城市的发展方向、整体布局和要素配置结构,其内容涉及到城市功能、用地、设施、政策以及区域范围内乡村发展空间的政策安排。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其整体性实施效果的评估。
3.人文性评估
正因为城市总体规划具有公共性特征,其在客观上就被要求在不同层面体现出人文主义精神。这里的人文主义精神指要从科学长远的公共利益角度去考虑城市的整体发展,要符合城市绝大部分群体的利益,特别是要充分考虑弱势群体的诉求。因此,城市总体规划是否具有人文性,是城市总体规划实施效果评估中的一个重要方面。
4.适应性评估
城市总体规划具有长期性和相对的稳定性特征,但同时它又是一项动态调适性的规划,需要在不同时期根据发展环境的变化进行相应的调整或修改,因此,需要不断地重新审视和判断现行规划与现有环境条件的适应性,进而提高其应有的综合统筹作用。因此,城市总体规划适应性的强弱,是城市总体规划实施效果评估中的另一个重要的方面。
三、城市总体规划实施效果评估框架的构建
基于现有评估指导意见存在的缺陷,本文将构建城市总体规划实施评估框架,以期以此推动城市总体规划实施效果评估工作的开展及其目的和意图的实现。
1.规划评估框架构建的目的和内涵
构建城市总体规划实施效果评估框架的根本目的在于,通过评估能够更为全面客观地掌握城市总体规划内容的实施过程和具体情况,充分反馈现行城市总体规划编制、实施和管理过程中存在的问题,并结合实际,对下一轮的城市总体规划编制提出更为科学合理的指引和具体建议。
2.规划评估框架构建
基于城市总体规划实施效果评估的基本目的及内涵,结合城市总体规划所具有的公共性、整体性、人文性和适应性等价值属性,本文将构建由四大方面评估内容所组成的城市总体规划实施效果评估框架。
该四大方面评估内容即内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境
适应评估。
其中的内容综合评估是针对文本及其规划内容本身进行的评估,实施可达评估是对规划实体目标进行评估,公共价值评估是对规划公共利益体现的效果进行评估,环境适应评估是对现行规划对现时内外部环境的适应性进行评估。
3.规划评估框架内容分析
城市总体规划实施评估内容构成复杂,涉及到城市经济、社会和环境发展的多个方面。
其中,内容综合评估是对城市总体规划编制内容的完整性、针对性等进行评估,包括规划内容、强制性内容、内容成果的完整性、编制内容与思路是否针对地区发展阶段的重点问题,等等;实施可达评估则涵盖城市总体规划实施过程的主体内容,尤其是物质实体空间内容,包括空间结构、用地布局、公共设施、绿地建设、市政管线等内容,以此评估实施效果与内外部环境对规划实施的影响;公共价值评估是针对城市总体规划实施目标所具有的公共性价值进行评估,重点包括城市总体目标的实现情况、实施过程中的公共政策属性特征的体现等相关内容;环境适应性评估则是对现行城市总体规划的现实与未来的适应性进行评估,即结合现实环境的变化而对未来趋势进行评估与判断,并据此对现行总体规划提出若干调整或修改建议。
四、小结
城市总体规划实施评估是一项系统性的规划实践探索。城市总体规划实施效果评估有利于相关部门从本源的角度讨论城市总体规划编制及实施管理中存在的不足,使之能够结合不断变化的实际,对城市总体规划进行实时调整,并对未来的发展生发出有效的指导意见。
［参考文献］
［1］施源，周丽亚.对规划评估的理论、方法与框架的初步探讨———以深圳近期建设规划实践为例［J］.城市规划，2008(6):39－43.
城市总体规划实施评估研究
