县域内义务教育学校校长教师轮岗交流对策研究 - 以湖南省义务教育学校为例 - 图文 

县域内义务教育学校校长教师轮岗交流对策研究——以湖南省义务教育学校为例

夏智伦 刘奇军 汤毓婷

[摘要]推进义务教育学校校长教师轮岗交流是推进义务教育均衡发展的重要举措，国内外在这方面已进行过有益的探索，在如何确定交流对象、交流方式、交流比例等方面积累了一定经验，但仍存在基础薄弱、观念转变困难、人事和编制管理体制障碍、保障措施难以落实等困难和问题，深化改革必须坚持改革方向，推行循序渐进、激励引导、多途径推进等原则，尤其要坚持多部门联动，通过教师队伍管理体制的创新来推动改革。 [关键词]义务教育；校长教师；轮岗交流；对策

[作者简介]夏智伦，湖南省教育厅党组成员，中共湖南省委教育工委副书记(长沙410001)；刘奇军，湖南省教育厅人事处副处长（长沙410001）；汤毓婷，湖南大学教育科学研究院硕士研究生（长沙410082） 公平性是义务教育的基本特征之一，这决定了义务教育必须以均衡发展为导向。实行义务教育学校校长教师交流轮岗制度是加强农村学校、薄弱学校的校长教师配备，逐步缩小城乡和校际之间的教育质量差距，解决择校难题，促进教育公平，促进义务教育均衡发展的重要举措。党的十八届三中全会作出了“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行校长教师交流轮岗”的重要决策。教育部等三部委于2014年8月出台了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，中共湖南省委也将试点建立义务教育学校校长教师交流轮岗制度作为全省2014年先行先试的15项重点改革任务之一。为深入贯彻中央、省委和教育部的决策部署，为湖南制定政策意见提供参考，我们成立了由省政府办公厅、省教育厅、省人力资源和社会保障厅相关职能处室负责人为成员的调研小组，赴省内外就义务教育学校校长教师交流轮岗工作开展了详细的调研，对深入推进县域内义务教育学校校长教师轮岗工作的对策进行了认真的思考。 一、国内外义务教育学校 校长教师交流轮岗现状分析 （一）国外的基本情况

日本实行中小学教师定期流动制。这一制度起步于“二战”后，现在已非常成熟。其主要特点是：一是操作的程序化。在每年的11月，县（都道府）教育委员会就会公布教师定期流动的文件，明确交流的指定地区、交流原则和要求等。接着，要求所有教师填写交流意向调查表。最后，由校长与教师充分协商后决定交流人选，并报县（都道府）教育委员会批准后在新学期前交流到岗。校长则由教育长直接任命换岗，校长本人也可以主动提出轮岗申请。二是流动的义务性。日本法律规定，一名教师在同一所学校连续任教不能超过6年，参与流动是教师的法定义务。三是操作的公开性。日本的教师定期流动制度非常完善，操作步骤和要求都有章可循，杜绝了操作上的随意性，保证了交流轮岗的公平公正。日本中小学教师交流制度的上述优点，加上日本公立中小学均衡化程度较高，学校间的教学条件和教学质量差别不大，且教师在不同学校间的待遇没有差别，到偏僻地区学校任教还有额外的津贴，教师流动没有后顾之忧。因此，日本中小学教师都积极参与交流，教师单向上位流动的现象很少出现。

韩国实行中小学教师“互换制度”。在流动范围上，限定在相当于我国省一级的道级行政区域内，教师流动的学校距离其住所一般不会超过1个半小时车程。在流动年限上，教师每隔2至5年就要在本地区学校之间流动换岗一次。在操作流程上，首先是需要流动的教师提交申请，每个人可申请4所意向学校；二是根据教师的流动分来决定是否按照教师的意愿安排流动学校。流动分是指教师近期工作经历、工作业绩的综合评价，如果教师的流动分较高，

教育主管部门满足其流动意愿的可能性就越大；三是教育厅统筹考虑教师的流动分、居住地、个人意愿，综合决定教师的流动学校。在保障措施上，韩国政府制定了对参与流动教师进行利益补偿的政策法规，比如，《岛屿、偏僻地区教育振兴法》规定：给岛屿、偏僻地区的教员优先免费研修的机会；给在偏僻地区和岛屿工作的教师发放特殊津贴。如今，在韩国，通过教师流动实现教育公平的做法早已深人人心。韩国中小学教师“互换制度”的缺点是部分地区对教师流动年限的规定过短，最短的地区规定，在一个学校工作两年后就要交流，教师互换太过频繁，容易影响教育教学的连续性和教学质量。

欧美西方国家通常通过制定政策与法规来引导和推动中小学教师的合理流动。如英国政府2009年出台了“金手铐”计划，政府对到薄弱地区任教满3年的教师给予1万英镑的奖金，同时在“优秀教师”的评选和“高级技能教师”职称的评审时予以倾斜，还组织对他们进行有针对性的训练，以便迅速提高其教学和实践辅导能力。美国政府也采取了多种措施，努力推动教师在全国范围的均衡流动来解决“教师留住危机”。比如，2001年，美国制定了《不让一个孩子掉队》法案，在全国建立了“教师流动委员会”，其职责是对各州教师的流动情况进行定期调查与评估，并依此制定相关优惠政策来引导和吸引优秀教师向师资短缺的州流动。 （二）国内一些省市的改革实践

从本世纪初开始，北京市东城区、辽宁沈阳市、安徽铜陵市、山西晋中市、成都市温江区、郑州市二七区等地开展了城区义务教育教师交流的实践，取得了促进义务教育均衡发展的良好效果。2010年浙江嘉善县城乡义务教育学校教师校际交流被确定为国家教育体制改革试点项目，通过几年的实践，嘉善县在全省率先建立了县域范围公办中小学教师校长交流制度。2013年7月，浙江省教育厅等部门联合发布《关于推进县（区）域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见》（浙教人[2013]70号），在全省全面推行义务教育学校校长教师交流。2011年5月，福建省教育厅等部门联合发布《关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见》（闽教人[2011]48号），明确了“落实公办义务教育学校教师人事关系‘收归县管”’等试点工作内容。2014年3月，福建省在试点的基础上，出台了《关于进一步推进县域内义务教育学校校长教师校际交流工作的意见》（闽教人[ 2014]29号）。2012年江苏省下发《关于进一步推进义务教育学校教师和校长流动工作的意见》（苏教人[2012]19号），明确今后该省教师按照每年不低于专任教师总数的15%、骨干教师按照每年不低于总数的15 010进行交流，校长在同一学校连任一般不超过两届。2014年，陕西、江西、河北和贵州等省也相继出台了县域内义务教育学校教师校长交流的政策意见。2015年3月，天津市教委、财政局、人力社保局联合下发了《关于推进区县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗工作的意见》。其余各省都在按照国家的统一部署，抓紧研究制定本省推进义务教育学校校长教师轮岗教师工作的实施意见。 （三）湖南省的改革探索

2010年，湖南省委省政府出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》（湘发[ 2010]15号），提出“义务教育教师均衡合理流动”。同年出台的《湖南省建设教育强省规划纲要（2010-2020年）》指出要“建立完善校长、教师交流制度，实现县域内师资校际之间基本均衡”，进一步将校长和教师的交流制度作为均衡配置义务教育师资的主要方式。2011年，“县域内义务教育学校教师均衡配置”被列为湖南省教育体制改革项目，并在长沙市芙蓉区启动了“区域内义务教育阶段学校教师均衡配置”项目试点工作。在总结芙蓉区改革试点经验的基础上，2012年，湖南省教育厅出台了《县域内义务教育学校教师均衡配置指导意见》（湘教发[ 2012]17号），提出了“建立校长、教师定期交流制度和工作任期制度”的要求和“实行骨干教师均衡配置、统一学校岗位结构比例、深化校际结对帮扶、完善激励机制”等政策措施，并在当年选择46个县市区展开试点。 二、义务教育学校校长教师

轮岗交流的主要做法和经验

在近年来推进义务教育学校校长教师交流轮岗的改革实践中，各地采取了一些行之有效的做法，积累了大量可供借鉴的成功经验。

（一）合理确定校长教师轮岗交流的对象与范围 一是对交流对象的年龄进行限定。福建省、江西省规定距法定退休年龄不足5年的校长教师，原则上不参与交流轮岗。浙江省规定男超过50周岁、女超过45周岁的教师，可不纳入交流范围。陕西省对于交流校长的年龄规定为男55周岁以下、女50周岁以下，交流教师为男50周岁以下、女45周岁以下（详见表1）。

对于校长教师交流对象的年龄限制并非是不可打破的。浙江省规定可不纳入交流范围的教师，本人申请要求交流的，经批准也可纳入交流范围。陕西省规定对已办理退休手续的名师和高级教师，凡工作需要、身体健康、能够胜任日常教育教学工作且本人自愿继续从事教育工作的，经县（区）教育行政部门批准可返聘，定向支教帮扶农村学校和薄弱学校。 二是对交流对象在同一校的任职年限进行规定。已出台政策的省份中，都规定了在同一校任职或任教超过一定年限的校长、教师应当进行交流。规定年限最短的为陕西省和江苏省，在同一所学校连续任教满6年的专任教师、任职满8年的正（副）校长均应进行交流轮岗。规定期限最长的为浙江省，校长在同一所学校任职最长不超过10年，教师连续任教最长不超过12年（不含支教时间）（见表2）。

三是都明确了不纳入或暂时不纳入交流的对象。各地从以人为本和维护派出学校教学特色的角度出发，通常将以下几种特殊人群纳入可不交流或暂时不交流的范围：处于孕期、哺乳期、患病期等不宜交流的人员；学校传统项目、特色课程的领衔教师；重大教科研项目的主持教师；在农村学校、薄弱学校已有较长年限工作经历的教师，如浙江省规定“已有2所以上其他学校的工作经历且每所学校工作时间均超过3年及以上的教师，或在农村学校有6年及以上工作经历的城区教师，可暂不纳入交流”。 （二）多种方式开展校长教师交流轮岗

在推进义务教育学校教师轮岗交流的改革实践中，各地结合本地实际情况，因地制宜，大胆创新，探索建立了不同类型的轮岗交流方式，取得了很好的效果。以组织轮岗交流的主体来划分，义务教育学校校长教师轮岗交流工作的方式可分为教育行政部门指导交流、学校推荐交流以及个人申请交流三类；以组织形式来分，可分为指导性交流、岗位竞聘交流、校际协作交流、学区一体化管理、集团化办学等；按交流的区域可分为城镇学校到农村学校、农村学校到城镇学校、城镇学校间以及农村学校间等交流方式。 （三）原则规定每年参与交流的校长教师比例

教师交流过多过频繁容易打乱学校的正常教学秩序，而交流人数太少又达不到均衡配置师资、整体提升区域内教育教学质量的效果。为保证交流效果，又不影响参与交流学校教师队伍的总体稳定，各地大多对每年参加轮岗交流的校长教师规模和比例作出了具体规定。浙江和陕西规定“符合交流条件的校长原则上均要进行交流”。对于交流教师的比例多集中确定为10%，其中浙江省没有做出统一的规定，而是交由各地根据实际情况确定。对于骨干教师交流比例的规定，各省差异较大，最低的要求只有10%，最高的陕西省要求达到30%(见表3)。

（四）制定配套保障政策支持校长教师交流改革 为确保义务教育学校校长教师交流顺利进行，各地均出台了一系列支持保障政策。一是编制和人事管理方面的保障政策。浙江省规定县级教育行政部门在本地区中小学编制总量内

统筹使用中小学教职工编制，根据交流计划可及时调整变更相应的岗位设置方案，在岗位结构比例内，大都会预留一定的中高级岗位专项用于评聘交流教师。福建省实行义务教育教师“以县为主”的管理体制，将县域内教师的人事关系收归县管，统一工资待遇制度、编制标准、岗位结构比例、招考聘用、教师考核、退休教师管理等。成都市全面构建“县管校用”的机制，其运行模式是：县市区成立教师管理服务中心，由中心与教职工签订人事聘用合同，学校与教职工签订岗位管理合同，中小学教师全部纳入“县管校用”范畴。二是工资福利、住房方面的激励保障政策。浙江省逐步提高农村教师任教津贴，安排校长教师交流的专项工作经费，该省嘉善县规定在农村任教的名师津贴是县城名师的3倍，充分调动了名师、骨干教师交流到农村学校任教的积极性。陕西省规定在分配绩效工资时重点向农村、边远山区、薄弱学校和一线教师倾斜，教师周转房优先保障交流到农村的教师使用居住。湖南省长沙市芙蓉区为改变骨干教师分布不均衡的情况，一方面指标到校，不论学校的规模和类型，统一按教师人数5%的比例分配骨干教师参评指标；另一方面给予充分的经费支持，为名师工作室配备每年5万元的工作经费，为名师、骨干教师设置每年1万元的岗位津贴，激励引导骨干教师向薄弱学校合理流动。三是校长选拔、名优教师评选、教师职称评聘方面的激励和制约政策。浙江省和福建省都规定，新提拔的义务教育学校校长必须要有在2所及以上学校工作的经历。教师评选省特级教师、县级及以上名师时，也应具有2所及以上学校的工作经历，而且在每所学校工作的时间还需在3年以上。如果没有2所学校的工作经历，有在农村学校工作6年及以上的经历也可以。福建省闽侯县规定，45岁以下的平原区教师晋升中级职称必须有山区学校任教两年经历、城区小学教师晋升中级职称须有农村学校任教一年经历、农村小学教师晋升中级职称须有异校轮岗交流任教两年经历。 三、全面推进义务教育学校校 长教师轮岗交流工作面临的困难

在调研中，通过与教育行政部门领导、学校校长和教师广泛交流讨论，我们发现，由于各种主客观因素的影响，深入推进义务教育学校校长教师轮岗交流工作仍然可能存在一些不可忽视的困难和问题。

（一）工作基础薄弱推进改革难

此次调研组抽样调查的湖南省的8个县市区均是2012年湖南省选择确定的46个教师均衡配置试点县之一，但是从调研情况来看，教育主管部门、校长和教师对于推进交流工作的积极性不高、主动性不强，教师均衡配置工作基本上尚未按要求启动，试点进展情况很不理想。8个抽样县市区中，2013年从城区学校交流到农村学校的小学、初中专任教师分别只有25人、12人，而同期从农村学校交流到城区学校的分别达到123人、78人，分别是前者的5倍和6.5倍；从农村学校交流到城区学校的小学、初中校长也分别是前者的4.7倍和2倍，城乡流动不均衡情况严重（见表4）。教师交流工作的滞后带来的是城乡教师配备的严重失衡。某县小学共14名高级教师，其中仅有1名分布在农村学校，占总数的7%；全县21 1名具有本科学历的小学教师中，只有47名分布在农村学校，仅占总数的22.2%。

（二）教师、学校和家长的观念改变难

一是教师的观念转变难。教师长期在一所学校任教，对学校有强烈的归属感，且子女就学、家庭住房均在学校附近，广大教师尤其是城市教师对交流充满顾虑甚至是恐惧，担心交流后回不到原来的学校，担心生活节奏被打乱，担心农村学校专业发展平台不如城市学校，因此部分教师对待轮岗交流的态度比较消极，少数教师的抵触情绪十分严重。在被调查的校长和教师中，有20.8%的调查对象认为校长教师交流工作是“没有必要”、“无所谓”或“不了解”。在与教师座谈中发现，约有30%的城市优质学校老师不愿交流到城市薄弱学校；约有500/0的城区学校教师不愿意交流到农村学校。与此同时，还有10%左右的农村学校教师担

心交流到城区后不能适应城市的教学对象和工作节奏，也不愿意交流。从调查的情况来看，如果不从思想上转变教师的观念，让教师积极主动地参与交流，而是依靠行政命令强制推行交流政策的话，有可能引发一些不稳定事件。二是校长的观念转变难。从调研的情况来看，校长们对于参与校长轮岗工作的态度比较积极，但是城市学校、优质学校的校长对于教师交流工作的顾虑较大，他们担心学校的骨干教师交流走了后，学校的教学质量会下降，办学特色会逐渐丧失，因此不愿意将学校真正优秀的教师交流出去，一些名校的校长明确表示，如果一定要交流，学校会考虑将一些能力和表现一般的教师交流出去，从而影响交流工作应有的效果。三是家长的观念转变难。城市学校和优质学校的学生家长担心校长教师的轮岗交流会导致学校骨干教师的大量流失，最终使学校的教学质量受到严重影响，因此对子女所在的学校开展校长教师交流存在抵触情绪，少数能量较大的家长会通过各种途径对教育行政部门和学校施加影响。

（三）编制管理、人事管理体制转变难

县域内校长教师交流轮岗工作主要集中在暑假进行，每次参与交流的教师人数众多，工作任务繁重，且学校间符合轮岗交流条件教师的学科结构、岗位等级结构等情况复杂，不可能一一对应。按照现在的编制和人事管理模式，县域内中小学以学校为单位核定教师编制和教师岗位结构比例，教师调配交流必须在学校现有编制总量和岗位等级结构内进行，县域内学校间实施教师调配交流前，调配交流方案和人员异动须经过编制部门和人社部门审批同意。这样的管理体制对校长教师轮岗交流工作可能带来的影响是：一是因为程序复杂，审批时间较长，会使轮岗交流工作无法按时完成；二是因为受编制总量、岗位等级结构等限制，学校间教师编制难以进行余缺互补，交流教师无法进入到超编学校，缺编教师的学校也难以派出交流教师，岗位结构比例超标的学校，外来交流教师可能无法进入，优秀教师交流进去后拿不到原有岗位等级的工资。许多教育部门的同志坦言，如果不对现有的人事和编制管理方式进行根本的变革，如果没有人社和编制部门的全力支持，深入推进县域内义务教育学校校长和教师的轮岗交流必将寸步难行。 （四）推进交流的保障措施落实难

“物质待遇是教师流动的优势动机。”据调查问卷的统计结果，在进行交流轮岗时，教师们最关注的保障措施，排在第一位的是提供专项经费用于交流校长教师的生活补贴和交通补贴(71.75%)；第二是统一城乡教师编制标准、岗位结构比例( 70.5%)；第三是大幅度提高农村学校校长教师的福利待遇（占69.75%）；第四是对交流校长教师在职务晋升、职称评聘方面给予政策倾斜（占61.5%）；第五是为交流教师提供住房保障（占53.25%）。 这五项措施中有三项需要经费支持，在目前的教育经费保障水平下，要大幅度提高农村教师的福利待遇和新增高标准的交流教师补贴来吸引优秀校长教师主动参与交流，尽快修建尽可能多的教师周转房满足交流教师的居住要求，必将是一个漫长的过程。 四、推进县域内义务教育学校校 长教师交流轮岗工作的对策建议 （一）坚持改革方向不动摇

交流轮岗促进义务教育均衡发展的必由之路，是维护社会公平正义的应有之义，也是中央的明确要求。参与交流轮岗是党和国家对义务教育学校校长和教师的重要要求，也是广大校长和教师应尽的神圣职责。必须毫不动摇地加快建立义务教育学校校长和教师的交流轮岗制度，争取各方面支持，尽快从省级层面出台关于推进县域内义务教育学校校长教师轮岗交流工作的政策措施，并着手开展试点工作，通过逐步扩大试点范围，争取到2020年实现县（市、区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，推进校长教师优质资源的合理配置。 （二）坚持循序渐进推进改革 改革必须积极推进，但又必须从实际出发，做到循序渐进，积极稳妥。一是分层次交流。