中南林业科技大学 治理理念下社区自治的理念更新和路径选择
摘要
社区自治是一场变革，需要在正确的理论指导下进行，而治理理念作为一种有别于传统统治理念的新理念，能够为社区自治提供新的理论基础和路径选择。本文通过厘清治理和社区自治的概念，分析社区自治在治理理念下的理念更新，包括从集权到分权、从单中心到多中心、从统治与管理到治理与服务。随后提出了治理理念下社区自治的路径选择，即构建社区自治多元主体参与格局、培养全体社区成员的公共精神和社区意识和建设适应社区自治发展需要的服务型政府。
关键词 治理;社区自治;理念更新;路径选择
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1 导言
“治理”概念自1989年首次提出后，就被广泛运用于社会科学领域。当代“治理”概念及其理念作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现状政治、行政权力架构，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，使治理的内涵同传统的“统治”与“控制”的观点区别开来。
自从社区取代单位开始逐步承担起社会整合的功能时起，社区组织便成为了基层社会组织的主体之一。随着基层社会事务的日益繁多，政府需要社区组织的快速成长，以期能发动社区群众进行自我管理与服务，并逐步形成社区自治的局面。社区自治是一场变革，需要在正确的理论指导下进行，而治理理念作为一种有别于传统统治理念的新理念，能够为社区自治提供新的理论基础和路径选择。
2 相关概念界定
2.1 治理
治理是主张在一个既定的范围运用权威而非纯粹的统治手段来维持秩序，用服务的理念满足公众多样化的需要；治理以最大限度地增进公共利益为目的，主张在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动；治理强调社会网络组织的自治作用，动员公民组织、社会团体、第三部门以及公民个人参与治理；治理主张政府要采用协调、合作的方式管理社会公共事务，注重对新技术、新方法的应用。
2.2 社区自治
国外对社区自治的研究基本可分为两个层次。一方面，社区自治是指基层政权自治或地方自治，即将政府公共管理、公共服务均纳入居民民主参与和民主监督范围，包括地方政治家即民选议员的选任、地方财政预算与运行、城市公共设施、公共安全、公共生态环境、公共文化、公共体育、公共医疗保健、公共社会保障等。另一方面，社区自治是指“社群”自组织治理居住区自组织治理。从总体上看其对社区自治的研究主要集中在社区居民参与方面，侧重解决实际问题及对社区动态的研究，希望通过改善社区生活的行动计划，推动社区经济、文化、伦理、道德、社会福利、精神生活、环境卫生等方面的发展。透过西方国家社区
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建设和发展的实践进程，我们可以看到社区自治的本质是发动社区居民参与社区建设，通过居民互助实现社区的自我发展和完善。
从我国学术界研究的情况看，对社区自治比较通行的解释：是不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，社区自治的具体内容主要包括在七个方面，即人事自治、财产自治、财务自治、管理自治、教育自治、服务自治和协管自治。
3 社区自治的理念更新
3.1 从统治与管理到治理与服务
在传统的政治观中，统治本质上是一种控制社会、维护稳定的行动，主要是指一个群体对另一个群体的管理与控制，具有强制性和暴力性的特征。而治理的理念意味着国家权力向社会回归，强调政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实际需求的反映。相比于传统的统治与管理理念，治理理念的创新主要体现在如下几个方面：
首先，治理要求权威主体多元化。这是治理与统治最基本的、最本质的区别。治理意味着社区自治的主体不再是基层政府，而是扩展到政府之外的公共机构和私人机构。在这种情况下，社区自治是通过多元治理主体之间的合作达成的和谐状态。
其次，治理中的权力运行方向发生了变化。治理的实质在于建立在互动原则、公共利益和认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的，不再是单一的和自上而下的。
再次，治理的权威基础不同于统治与管理。统治与管理的权威主要源于政府的法规明令，而治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主，因此，治理理念下的社区自主必须建立在社区居民的共识和认可之上。
3.2 从单中心到多中心
多中心治理的思想是相对于一元或单中心权威秩序思维而言的，它意味着社
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区为了有效提供公共产品和服务，进行公共事务的管理，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈、相互调试、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。
多中心治理具有如下优势：第一，多中心治理倡导公共事务处理主体与公共产品和服务提供者的多元化；第二，多中心治理强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用；第三，多中心治理意味着政府的新角色和新任务；第四，多中心致力强调公共决策的民主性和有效性。
3.3 从集权到分权
分权是解决传统社区组织官僚化、集权化的有效途径。与传统的集权制相比，分权化理念的优势在于：有助于解决基层政府职能、机构、财政、规制等的超载问题；有利于增强社区的自主性和灵活性，充分发挥社区的创造性；可以使社区提供公共产品和服务的质量，满足社区居民多样化的需求；有利于让更多的治理主体参与地方治理，进而提高社会自治程度，这也有助于在国家、市场、公民社区之间形成合理的权力结构关系，促进现代民主和社区自治的发展。
4 社区自治的路径选择
4.1 构建社区自治多元主体参与格局
治理强调多元的治理主体参与到公共事务的处理中，并形成有效的治理网络。所以，面对社区的公共事务需求，必须从过去过多地强调政府的主导型角色和政府意志转移到更多地强调社会公众的意志上来，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。为此就需要切实转变政府职能，合理划分政府与社会、社会与社区的权力边界。
此外，要注重培育非政府组织、社区中介、志愿者团体等公民社会，实现社区治理主体的多元化、多样化，在政府行政力量和社区自治力量之间找到一个均衡点和转换机制，在此基础上还要完善社区自治的内部管理体制，建立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会组成的自治组织机构，构建和完善政府组织、非政府组织和社区组织之间分工合作、平等协商的运行机制。
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4.2 培养全体社区成员的公共精神和社区意识
西方基层社会较高的自治程度与其公民强烈的民主意识存在着密切的联系。公民作为现代国家的基石，需要具有强烈的民主意识和公共精神，它可以表现为公民的社会责任感、合作精神、自我管理能力和主动参与社会的强烈愿望及相应能力。而治理理论的运行基础也正在于此，所以，开展社区教育是一项基本工作，也是开展公民教育的基础形式。
社区教育的目的不是给居民以知识，而在于训练居民的行为，特别是训练居民在政治上的行为，让他们知道怎样选择、怎样辩论、怎样参与地方的事业、怎样尽到国民的责任，教育他们怎样诚实守信，语言文明，举止大方。
4.3 建设适应社区自治发展需要的服务型政府
实现社区自治离不开政府的推进作用，但过度的政府干预又会丧失社区的自治性。而治理理论就是要求政府转变政府职能，改变执政理念，打破传统政府管理的思维模式，给政府职能以全新定位。它要求政府不应是从管理主体角度考虑如何管制被管理者，而是应站在社会与公众的立场，考虑公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，打造和建设新型的服务型政府。
具体而言，政府应负责公共服务的安排“掌舵”或决策，提供社区自治的政策指导及法律财政支持，通过引入市场竞争机制，由私营企业、非营利组织负责生产划桨，满足社区的需求，同时还要实行政务信息公开制度，公共管理人员和公共管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反映，必要时还应当定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。所以，必须准确定位政府职能，发挥政府的资源优势，使公共服务体系从过去的“政府垄断”转向为政府、私营企业、非营利组织、社区自治组织、社区居民个体等多种权威共同参与的“治理”，建立适起应社区自治发展需要的服务型政府，保障和促进社区自治的实现。
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参 考 文 献
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