金融纠纷非讼解决机制的借鉴与更新
作者：吴弘
来源：《东方法学》 2015年第4期
吴 弘*
内容摘要：后危机时代以来，世界各国已逐渐反省自身的金融监管体制。各国在从监管层面、交易层面和权利救济层面对金融消费者进行全方位保护上已形成共识。其中权利救济层面上的“诉讼的大爆炸”现象使得各国不得不寻找新的纠纷解决方案，金融纠纷多元化解决机制由此进入了法制的框架。我国金融ADR机制发展的目标是实现金融消费者的统一保护，以信息披露和共享制度为核心是我国金融ADR机制的实现路径。统一权威投诉平台的构建是目标实现的前提条件；在此平台的基础上，通过信息披露和共享制度来减少金融消费者的信息不对称是目标实现的核心路径；法定监管协调避免金融纠纷解决的重叠与真空是目标实现的重要辅助。
关键词：金融纠纷 金融消费者 非诉解决机制 金融监管
*华东政法大学经济法学院教授，博士生导师。
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《国际金融中心法制环境研究》（项目批准号：11JZD009）子课题《国际金融中心金融纠纷解决》中期研究成果。
一、非讼解决机制及其在中国的困境
后危机时代以来，世界各国已逐渐反省自身的金融监管体制。英国放弃了单一的监管模式，采取了“准双峰”模式，通过《2012年金融服务法》终结了由FSA统一承担所有微观监管职责的历史，新设金融行为监管局负责促进金融市场竞争以及保护消费者。各国在从监管层面、交易层面和权利救济层面对金融消费者进行全方位保护上已形成共识。其中权利救济层面上的“诉讼的大爆炸”现象使得各国不得不寻找新的纠纷解决方案，金融纠纷多元化解决机制由此进入了法制的框架。
纠纷多元化解决机制，是指由各种性质、功能、程序和形式不同的纠纷解决机制共同构成的整体系统。在这种多元化的系统中，各种制度或程序既有独立的运行空间，又能形成一种功能互补，以满足社会和当事人的多元化需求与选择自由。〔1 〕金融纠纷多元化解决机制不仅包括金融纠纷诉讼机制，而且还包括金融领域中的非诉讼纠纷解决机制，也就是金融ADR
（Alternative Dispute Resolutions）机制。〔2 〕其是ADR机制运用于金融领域而形成的一种具有专业特色的ADR机制。ADR概念源自美国，原指美国20世纪60年代发展起来的各种诉讼外的纠纷解决方式，现指民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序和机制的总称。ADR的概念以非诉讼纠纷解决机制（程序）为基本内涵，同时关注与司法制度及诉讼程序的衔接。〔3 〕金融ADR具体包括金融仲裁、金融调解、金融纠纷的和解、金融纠纷的行政处理等。囿于篇幅和金融仲裁理论的相对完备性，本文所称金融ADR仅仅涉及金融调解、金融纠纷的和解以及金融纠纷的行政处理。
目前，我国金融纠纷的解决主要依赖于诉讼程序，呈现出比较单一的司法救济状态。以下两例数据或许能进一步说明此种状况的窘境。以金融调解走在最前列的保险行业为例，自2007年4月至2011年年底，全国累计受理保险纠纷案件12200件，调解成功的案件10040件，调解成功率为84.68%。〔4 〕而在上海市，2008年至2011年金融商事纠纷案件数量分别是14738件、17814件、22278件、20472件；一审审结率分别是97.8%、98.6%、98.8%、99.6%。〔5 〕由此可见，大量的金融纠纷是通过金融诉讼加以解决的。单一的救济方式使各地法院承受着巨大压力，甚至成立专业性金融司法审判组织加以应对。尽管如此，金融司法的局限性仍难以克
服。原因在于以下两个方面：一方面，金融抑制背景下制定的金融法律不能适应已经变化的金融环境，裁判者通过法律推理难以找到正确的答案；另一方面，长期的金融抑制使得法律的制定和实施只是从正规金融的需要出发，而忽视了对非正规金融的有效回应，造成了法律适用上的难题。而在存在金融抑制的国家，非正规金融往往蓬勃发展，对此，我国民间金融的发展现状对此给予了有力的佐证。
将纠纷解决机制研究的视角从国家权力和成文法的局限中解脱出来，从普通民众或当事人的角度来思考和设计纠纷解决过程成为法学研究者关注的重点。纠纷解决的功能由法院转向主要由各种替代性的方式和社会主体自主性的合作承担。人们发现解决纠纷的最适当的方式或许并不是法院正式的诉讼程序，而是以协商为基础的，调解仲裁等各种代替性纠纷解决方式。
我国在引进与发展金融ADR机制的过程中，曾遇到一定的困境和难题。这主要表现在以下几个方面：
首先，金融和解或调解的基础较差。虽然金融机构内部设立了纠纷解决机构，但实际运行效果并不理想，在消费者与金融机构之间存在尖锐的利益冲突。我国现有的金融调解体系非常零散，整体上缺乏明晰的调解主体建构逻辑，多依附于人民法院（诉调对接）或延续在行政框架内（如人民调解）。如2014年5月启动的上海市浦东新区人民法院自贸试验区诉讼与非诉讼相衔接的商事纠纷解决机制也毫不例外地采取了上述模式。〔6 〕调解主体上的条块分割使得金融调解各自为政，因而衍生出不同调解主体之间的对接问题，如行业调解与诉讼调解的对接，专业调解机构与诉讼的对接。金融调解成为大调解机制中的一环，未能体现出其独特的价值。大调解机制产生的背景是为了整合行政调解、司法调解和人民调解力量，解决我国转型期社会纠纷激增的需要，是在各级党委、政府的统一领导下整合各种调解资源，协调处理社会纠纷的一种机制。〔7 〕大调解是与构建和谐社会紧密联系的具有中国特色的纠纷解决机制，这与金融调解所追求的权威性、专业性和中立性相去甚远。
其次，金融监管部门一直在对金融安全与金融效率的抉择中徘徊，金融纠纷行政处理功能未能充分发挥作用。我国的金融消费者保护职能大部分仍然停留在审慎监管框架内，金融消费者保护与审慎监管间的内在冲突问题没有得到解决。我国的金融监管体系仍然是“一行三会”：各自在自己领域进行监管的分业监管模式，相互之间缺乏交流协作。〔8 〕“一行三会”通过信访模式对金融纠纷进行处理。《中国人民银行信访工作规定》第15条第6项，《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第18条、第19条和第20条，《中国证券监督管理委员会信访工作规则》（试行）第3条第1款对金融信访的事项予以规定。将我国金融监管机构对金融消费纠纷的处理归属于“信访”，严谨性不够，不利于金融纠纷的快速解决。据学者调查，相对于其他救济方式而言，许多人对信访救济抱有更大的信任和希望。〔9 〕其原因在于信访的处理模式在决策方式和程序实现两方面拥有比较优势，在决策方式上是结果取向主义，信访问题最终处理的结果取决于“后果的严重性”，而不是决策的正当性；在程序的实现方面，信访在程序上基本是放任的，越级上访和多次上访成为常态，尽管有各种制度设计来规范，但我们很难从信访运作中观察到这一点。
最后，金融消费者保护工作由数个机构承担，各个机构之间信息相互封闭，缺乏平衡金融机构和消费者之间信息和实力不对称的制度保障。尽管《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》明确要求建立包括监督信息共享机制在内的金融监管协调机制，但由于种种原因，这一机制迄今仍未建立。监管机构仅有一套非透明的信访制度，缺乏真正意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制。
因此，借鉴域外成功经验，从制度到理念上更新我国金融非讼解决机制，就显得十分重要。
二、美国、英国金融ADR的实践
（一）美国：“超级监管”的行政机关——CFPB
次贷危机让美国的金融监管模式陷入了巨大的争议中，经过各方反复的利益博弈，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称法案）最终出台。该法案突出的亮点是：在美联储下设立消费者金融保护署（CFPB），进行消费者金融保护。有学者认为，该法案将金融消费者保护置于与整个金融体系改革同等重要的地位。〔10 〕CFPB进一步整合和强化了分散在各金融管理机构的纠纷解决权力，通过充分的信息披露，保护消费者免受金融欺诈，同时防范过度举债造成信用危机的重演。CFPB的纠纷解决方式是美国金融纠纷非诉讼解决方式最新改革的重要标志。
法案具体规定了CFPB“集中收集、监管和回复消费者投诉”的权力。国会的意图很清晰，使CFPB成为消费者投诉的简单端口，避免分业监管带来的弊端。CFPB作为消费者第一个接触的投诉平台必须是有用的，因而，CFPB的设立解决了如何处理投诉的问题。从这一点来说，相对于以前的制度而言，CFPB明显体现了进步。从2011年7月接受投诉起到2014年2月28日，CFPB已经处理大约309700件消费者投诉。投诉量呈现持续增长态势，从2012年的91000件上升到2013年的163700件，增长了80%。〔11 〕
图1中的救济是指为解决消费者投诉，采取或将采取措施为消费者提供目标性的、可计量的、可核查的货币价值。若被投诉方选择了“以救济方式结束”，还可填写对救济的描述和估值。“非救济方式结束”是指除救济方式外针对消费者在非货币方面的要求提供部分或全部的解决方案，如赔礼道歉、改进服务模式等。
除了处理纠纷的职责以外，CFPB的另一职责是“监管”或是“跟踪”纠纷，〔12 〕这一目标的实现途径主要依赖于消费者投诉数据库。在公司对投诉作出回复后或者收到投诉15天后，任一条件成立时，投诉将被列入数据库。如果一家公司有证据表明它是被误认的投诉对象，则直到发现准确的投诉对象时，投诉的信息才会被公开，投诉信息不符合公开的标准也将会被删除。来自数据库的信息一直被社会媒体分享和评估并用作其他的新用途。例如，在2012年，CFPB依职权通过数据库就是否增加其他消费金融产品和服务的投诉类型征询公众意见。数据库不包括消费者的身份信息。以网络为基础和用户合理使用为特征的数据库的作用包括：以特殊研究标准过滤数据；以不同的方式集合数据，比如通过投诉的类型，公司、地理位置、日期或者任意可供选择的任意组合；下载数据。
监管职责似乎不仅要求CFPB处理纠纷，还必须对纠纷的来源、内容和处置方式作一些研究。监管职责的一方面体现为CFPB必须向国会提交前一年度的年度纠纷报告。报告中应包括对纠纷数量、类型、解决方案的分析。这种监管模式在要求其上是一种计算工作，并不是“追踪”任何特殊的投诉研究解决方法，而是与收集任务一起来确保CFPB一直在“聆听”公众对于金融产品的负面体验。监管职责的另一方面是需要与其他审慎监管者共享消费者投诉信息，如联邦贸
金融纠纷非讼解决机制的借鉴与更新
