第一章公共事业管理概论 

第一章 公共事业管理概论

【本章提要】

本章介绍了现代公共事业管理的基本知识。主要包括公共事业、公共事业管理的概念，公共事业管理的主体，公共事业管理的计划职能、组织职能、协调职能和控制职能，公共事业管理环境，以及公共事业管理与其他管理活动的区别和联系。公共事业是指主要由社会公共组织提供，为所有社会成员或绝大多数社会成员服务，以满足社会公共需要，构成人们共同生产生活条件的社会事务。而公共事业管理是指在一定环境和条件下，以政府为核心的公共组织动员和运用有效资源，采用计划、组织、领导和控制等方式，

对有关社会公共事务进行调节和规范，以满足社会公共需要，维护社会共同利益的活动。

【本章关键词】

公共事业

公共事业管理

非政府组织

非营利组织 第三部门 公民社会

公共事业管理的自然环境 公共事业管理的政治环境 公共事业管理的经济环境 公共事业管理的文化环境

现代公共事业管理概论

第一节 公共事业管理的概念

一、绚丽多彩的公共事业现象

在现代经济社会生活中，人们发现自己越来越离不开那些既不是政府等公共权力机构，又不属于以营利为目的企业，而被称之为“公共事业”或“非营利组织”机构提供的服务，且这些服务的规模、种类日趋多样化：

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众多呱呱坠地的婴儿，降生在公共卫生机构，在其人生的第一站就开始享受公共事业机构提供的服务。公共卫生机构的医疗、救治活动，是城乡居民健康生活的保证。

绝大多数人在公立学校完成了义务教育，开启了智慧之门，义务教育成为许多国家地方财政的首要支出；在高等教育日趋大众化的今天，越来越多的人进入公立高等教育机构学习。

公共气象服务为人们的出行提供刮风、下雨、晴朗等天气预报，成为电视台和广播电台收视率、收听率最高的节目之一。

在政府举办的科研机构中，大批科学家为航空航天、生命工程、环境保护等重大项目开展攻关。

各类慈善机构为鳏寡孤独、流浪者、灾民提供帮助，体现着人道主义精神。 各种环境保护组织为保护地球村而四处奔波，为在工业化、信息化社会追求蓝天、绿树、碧水，“天人合一”的梦想而奋斗。

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公共图书馆、博物馆、文物保护机构为人们提供各类文化服务，丰富了人们的精神生活。

? 那些不收分文的志愿者在清理社区环境、照顾老人儿童、为边远地区的孩子

授课。 ……

我们还可以列出一个更长的清单。可以说，公共事业机构为人们生产、生活提供的各类服务，成为多姿多彩经济社会生活画面的一个重要组成部分，甚至达到了须臾不离的程度。

公共事业与现代人们生产、生活的密切关系，我们还可以从一系列数据中得到证实。截至2005年底，全国共有事业单位100多万个，从业人员3 000多万人，民间组织32万个，比上年增长10.7%，其中：社会团体17.1万个，民办非企业单位14.8万个，基金

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第一章 公共事业管理概论

会975个。其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、社区、环保、公益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域，在我国政治、经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，正成为构建社会主义和谐社会的重要力量。①在世界上几乎所有的国家里，都存在一个由非营利组织组成的庞大的公共事业部门。这个部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。在非营利部门中，各个不同领域的发展是不平衡的。从就业比重来看，在美国、日本、澳大利亚和爱尔兰，最发达的三个领域依次是：保健（35%）、教育（29%）和社会服务（15%）；在西欧，这三个领域的次序为教育（28%）、社会服务（27%）和保健（22%）；在拉美则为教育（44%）、专业服务（12%）和保健（12%）；而在中欧国家，这个次序为文化休闲（35%）、教育（18%）和社会服务（12%）。②

二、公共事业的概念

上述多姿多彩的公共事业现象，经过了人类社会发展的漫长历史演变，是生产力发展的产物。公共事业的繁荣与发展，又推动了社会生产力的进步。现代公共事业活动的源头，可追溯到早期的人类公共事务。

（一）历史渊源——社会公共事务

公共事务是与私人事务相对应的概念，一般是指个人、家庭无力或不愿承担，但又是每一个社会成员在生产、生活中不可缺少的，需要由政府等公共组织提供的事项或服务。这些公共事务，在不同的历史时期，往往构成个人或企业等微观主体活动的一种共同基础和条件。这种公共事务，可追溯到早期的人类活动，即原始社会时期，也可以说，有了人类活动，有了人群，就有了公共事务。根据考古发现，在原始人生活的氏族部落遗址中，有防御其他部落、野兽侵袭的壕沟，有祭祀神灵、祖先的场所，有集体聚会，举行会议的地方，这些防御、祭祀和其他管理活动，就是人类早期的公共事务，是氏族部落生存不可缺少的活动，也是单个氏族成员无法承担的。在早期的原始氏族部落中，由于生产力水平低下，人们的劳动成果除了维持生存外几乎没有剩余，这些公共事务是以集体劳动的方式提供的。随着社会生产力的发展，有了剩余产品，有了社会分工，氏族部落就组织专门人员从事公共事务活动，如祭祀、管理氏族事务等。当出现私有制及国家后，政府就成为社会公共事务的主要管理和提供者。随着社会生产力的发展，人类社会经历了农业社会、工业社会，并向信息社会迈进。在此过程中，社会公共事务的规 民政部．二○○五年民政事业发展统计报告．民政部网站 ②

王名．非营利组织管理概论．北京：中国人民大学出版社，2002

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现代公共事业管理概论

模、种类发生了巨大的变化。

如根据公共事务的基本内容，公共事务可分为政治事务、经济事务和社会事务。政治事务是以国家政权为核心的社会公共事务，包括阶级、政党、政府、国防、外交、民族、宗教、工会、利益集团等活动。在现代社会，各阶级、社会阶层、利益集团等社会政治力量，成立各类政党，通过取得或建立国家政权，运用政权处理各类社会关系，统治和管理社会活动。经济事务是指政府等公共组织运用财政、货币等政策工具，在宏观上对国民经济运行进行调控，保持社会总供给与总需求平衡，实现国家宏观经济政策目标。在社会发展史上，1929—1933年世界经济大危机以前，国家一般不干预经济，只有一些零星的公共经济事务，在大危机以后，各国政府陆续走上了全面干预经济的道路，经济事务在社会公共事务中的规模日益膨胀。社会事务一般是指科技、教育、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等活动。这些事务具有非政治、非经济的特点，一般是在某一领域为社会成员提供专业服务，满足社会需要，成为人们共同的生产生活条件。而本教材所研究的公共事业，主要是指这些社会事务。

（二）公共事业

如前所述，本教材所讲公共事业的范围，是指科技、教育、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等公共事务中的社会事务。所谓公共事业，是指主要由社会公共组织提供，为所有社会成员或绝大多数社会成员服务，以满足社会公共需要，构成人们共同生产生活条件的社会事务。从人类社会发展历程看，特别是近现代社会的发展，公共事业活动的绝对规模和相对规模都呈大幅度增长之势，成为社会文明进步的重要标志，为人们生产生活提供共同的条件，构成提升人们生活质量的重要内容。这些公共事业活动，既不同于以营利为目的的企业生产经营活动，也不同于社会政治事务、经济事务等社会公共事务，与上述活动相比，现代公共事业活动有以下特点和性质：

1．公共性。现代公共事业的公共性，是指各项公共事业是为所有社会成员，或者为绝大多数社会成员服务，而不是为少数人利益，构成了人们共同的利益和为生产生活提供条件。同时，这些公共事业也往往是个人、家庭和企业等微观主体无能为力，或者不愿提供，但又是生产生活不可缺少的。以义务教育为例，只要是一个主权国家的公民，都有权享受义务教育，政府也有责任为居民提供义务教育服务。至于有些高收入阶层愿意将子女送到条件更好的私立学校就读，那就属于个人行为。为社会共同利益服务，体现公共性，是判断公共事业发展状况的重要标准。不过，在阶级矛盾尖锐的社会里，科技、教育、文化、卫生等社会事业首先要为统治阶级的根本利益服务，其次才是为社会大众服务。

2．非营利性。非营利性是指各项社会公共事业以为公众提供服务，满足社会公共需

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第一章 公共事业管理概论

要为己任，不追求利润的最大化。公共事业机构要求不得在成员之间分配利润，高层管理人员许多是无薪聘用，专业管理人员的报酬也不得过高，许多国家有大量的志愿者在公共事业组织工作、奉献力量。当公共事业组织解散、终止活动时，其资产不得在成员之间或发起人之间分配，而应上交政府财政或转让给其他类似的公共事业组织。但非营利性是从组织的宗旨、最终目的而言的，并不是说公共事业组织为社会成员服务是无偿的，不收取任何费用。因为这些公共事业服务也要消耗大量的人力、物力和财力，除国家财政拨款和社会捐助外，还需要向服务对象收取一定的费用，如学费、咨询费和门诊费等，以补偿成本支出，以便为社会提供更优质的服务。也就是说，收费的目的是为了补偿成本，持续服务，而不是为了营利，不以利润最大化为目标。

3．服务性。与企业生产经营相比，公共事业活动主要是为社会成员提供科技、教育、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等服务，而不是具体的物质产品。作为一种服务，其生产过程与消费过程往往是同步进行的，因而服务管理不同于物质产品管理，其生产、交换、分配和消费活动有其特殊性，需要采取与物质产品不同的管理模式和评价模式。特别是在维护消费者合法权益，保护社会公共利益方面，不同于企业微观生产经营活动。

4．专业性。专业性是指科技、教育、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等公共事业，都是在特定领域为社会公众提供服务，有其独特的知识体系，具有很强的专业性。因而需要特定资质的专业从业人员，以及相应的管理方法、制度和法律。例如一所大学的教学科研活动以及管理行为，与一所医院的治疗、护理活动，以及管理行为有着根本性的区别。这也是公共事业管理与行政管理、企业管理的重大区别之一。

（三）相关概念

随着我国公共管理学科的恢复和发展，国外公共管理理论与实践的介绍和传播，与公共事业概念同时流行的相关概念还有事业单位、非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、第三部门、公民社会、志愿者等，有必要澄清这些概念的区别和联系。

1．事业单位。根据1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位“是指国家为了社会公益目的，由国家机关兴办或者由其他组织利用国有资产兴办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。实际上，事业单位是计划经济时期的产物。新中国成立后，随着国家实行高度集中的计划经济体制，与国家机关、国营企业体制相对应，在教育、科技、文化、卫生等领域逐步建立了事业单位管理体制。当时对事业单位的理解，一般是指不直接从事物质产品生产，没有生产收入，不进行经济核算，经费由国家财政开支，主要从事精神产品生产活动的教育、科技、文化、卫生

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