社区公共事务自主治理：背景、机制和模式
作者：张玉佩
来源：《陕西行政学院学报》 2024年第1期
Self-Governance of Community Public Affairs: Institutional Background,
Occurrence Mechanism and Organizational Mode
ZHANG Yu-pei
(School of Government, Peking University, Beijing100871, China)
Abstract: Self-governance of community public affairs, to a great extent, is an organizational problem. With voice from residents and vertical administrative
authorization as its two main occurrence mechanisms, and under both restraints from political and technical aspects, project system can be a feasible option to be one of organizational modes to self-governing community public affairs. Although self-governance of community public affairs at the present stage still carries with strong administrative color, the administration promotion simultaneously creates some space for self-governance, demonstrating the logic of incremental reform. What’s more, government’s continual commitment, community activists’
mobilization and confirmation of the organizational status of Self-Governance Committee are premises to obtain good effects on self-governance of community public affairs.
Key words: community public affairs； self-governance； voice； project system
一、引论
社区公共事务是某一社区地域范围内，与社区居民福利密切相关的，需要借助一定组织机制提供和解决的公共物品和公共问题。关于社区公共事务的类型，有学者将其分为单位制解体后外移出来的社区公共事务、因城市化加速增加的社区公共事务、社区发展带来的新的社区公共事务以及因行政体制改革而下移的社区公共事务。[1] 也有学者依据事务性质和责任主体将社区公共事务分为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务，与此相应，社区公共事务的治理机制分为行政机制、准市场机制和自治机制。[2] 社区公共事务的范围极广①，不同的社区公共事务具有不同的政治属性和技术属性。附着在不同社区公共事务上的不同政治属性和技术属性，一定程度上决定着社区公共事务治理的资源配置方式、时间压力及权力授予方式，越是政治属性强的社区公共事务，越和政府统治职能发挥具有最大的关切性，面临时间压力也越紧迫，权力授予来源于上级政府部门的趋势越趋于增加，获取的资源也越充分；反之，越是技术性强的社区公共事务，越依赖社区的自我赋权和自主治理。也就是说，在政治属性和技术属性的两端，存在着政治性较强的社区公共事务和技术性较强的公共事务。社区公共事务的两种属性，内在地决定了社区公共事务治理必须同时依赖行政化的组织机制和自主治理的组织机制。以社区公共事务的两种属性为一个维度，以社区公共事务治理的两种机制为第二个维度，我们可以从类型学的角度，构建一个二维四分的社区公共事务“属性—机制”分类图，见图1。
在一定条件下，图1描述的四种模式，反映了现实中社区公共事务治理的可能形态。政治属性较强的社区公共事务采取行政机制（政治—行政）治理，是强国家在社区推行重大政策的基本方式，这一模式调动资源快，能最大限度、最快速度的获取体制内的支持；政治属性较强的社区公共事务采取自治机制（政治—自治）治理的形态，本质上在现实公共政策中较少出现，只有某些具有象征性、不具有实质利益分配的事务属于这一形态；技术属性较强的社区公共事务采取行政机制（技术—行政）治理，这是社区公共事务常见的治理模式，因为有强大的组织支撑和渠道优势，用行政手段治理社区公共事务不仅迅速有效，而且能加强政府对社区的控制和渗透；技术属性较强的社区公共事务采取自治机制（技术—自治）治理是最需要拓展的治理模式，一定程度上，这一模式开展的范围和深度决定着社区治理主体和模式多元化的程度。很多社区公共事务的治理非调动社区居民的力量不可完成，且社区居民对社区公共事务的情况、问题症结、内部结构等拥有信息上的优势，因此，大量技术属性较强的社区公共事务采用自主组织的治理模式合理可行，其对促进建设服务型政府建设，增强社区社会资本，实现社区治理模式多元化具有重要的意义。
不论是政治属性较强的社区公共事务，还是技术性较强的社区公共事务，都存在利用行政机制和自治机制的可能性，社区公共事务的治理上，两种机制并不对立。正如有学者指出，在社区治理中，社区、市场和国家的力量完全是一种互补而非简单的替代关系。[3] 本文将在比较的意义上，探讨社区公共事务自主治理模式的运行逻辑和基本特征。接下来，本文围绕以下三个问题展开阐述：自主治理面临怎样的制度环境？社区公共事务自主治理的发生机制是什么？现实场景中的自主治理组织模式具有何种特点？
二、社区公共事务自主治理的制度约束与发生机制
（一）制度约束：行政主导的角色界定
推行社区公共事务自主治理，必须借助一定的组织载体。城市社区居民委员会是实行自主治理最重要的组织载体，其自治地位由国家法律赋予，起着承上启下的作用。但是，就居委会在社区公共事务自主治理过程中扮演的角色而言，却存在着事实层面与规范层面的分离，在规范层面，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；在事实层面，居委会行政化色彩明显，其是政府权力和角色在社区的延伸。在我国社区建设中，街道办事处作为一级政府的派出机构，直接影响着居委会的行事逻辑，街道承担着大量繁重的公共管理职责，正所谓“上面千条线，下面一根针”，面对繁重的任务，街道办事机关选择将职责进一步下沉，将繁重的任务压给社区居委会，致使居委会事实上成了“派出机关的派出机关”。[4] 社区居委会沉重的压力一方面促使其在完成任务和工作中出现了“选择性应付”行为，另一方面也促使其和街道办事机关某些方面的“共谋”。[5]事实上，在一些条件的约束下，社区居委会同时作为基层政权和社区居民的“双重代理人”而存在，这是矛盾和问题的根源。[6]
居委会自治角色不彰，其作为基层政府的“一条腿”，本质上是政府刻意建构的结果。具体而言，这一建构过程依赖以下四种策略：第一，我国社区建设的一个重要目标是社区居民的组织化，要将社区居民组织起来，行政化的动员方式最易获得资源，也与传统时期的动员方式在路径上具有一致性。第二，居委会下属各种委员会的建设完善，是围绕协助基层政府工作来部署的，其本质上还是体现了机构对口设置和纵向条线控制的逻辑。第三，存在着社区党委、居委会成员、业委会等自治组织成员间交叉任职的制度和要求。第四，街道控制着居委会的财政权和人事任命权。通过这四种策略的运用，国家意志以更加合法、更加隐蔽的方式，实现了对社区公共事务的柔性控制，[7] 社区建设过程体现出浓厚的国家主导气氛。[8]
社区公共事务自主治理的探索，不能无视制度为自治组织设定的行为边界。从自主治理组织载体的视角看，居委会要同时兼顾社区公共事务政治属性和技术属性的要求，一方面满足国家“柔性控制”的政治需要，另一方面要在技术层面满足社区公共事务治理的需要，这正是社
区居委会这一“自治组织”的行动空间。也就是说，居委会通过辅助政府行政和政策推行，提供行政协助的方式实现了国家的目的。[9] 同时，作为国家代理人，居委会是重要的中介层和缓冲层，其承担着对上“化解”、对下“驱动”的双重功能。[10] 总之，居委会上承街道而辅助行政，下连接小区楼院而面对公共事务，但对上负责依然是居委会的第一行动逻辑。从制度背景和行为约束的角度出发，正如学者所言，社区邻里治理虽然模式多样，但其运作和变革，都深深的嵌套在一定的政治和行政结构中。[11]
（二）发生机制：居民发声与政府授权
社区公共事务自主治理是如何产生的呢？回答这一问题，须从社区内部和外部两个方面进行探查。阿尔伯特·O·赫希曼提出了一个分析组织绩效衰退的分析框架，对我们从社区内部理解社区公共事务自主治理机制的产生有借鉴意义。赫希曼教授认为，企业和组织绩效衰退是一种常见的现象，面对企业和组织绩效的衰退，消费者或组织成员的福利受到负面影响，这时，企业消费者和组织成员有两种机制可以选择，其一是退出，即“改换门庭”，其二是呼吁，即选择“厮守”，这两种机制对企业或组织绩效的恢复具有不同作用。赫希曼教授还指出，“当退出机制可望而不可及时，呼吁便成为了消费者忽组织成员宣泄风怒情绪的唯一选择”，将退出完全清除出去，呼吁才可能发挥重要作用。[12]
从社区内部来，呼吁机制在社区公共事务自主治理中扮演着重要角色。那么，社区成员在什么情况下会选择呼吁呢？对社区居民而言，选择退出社区在短期内基本是不可能的，社区常住户作为社区的一员是因为其持有重要的物业资产，选择退出意味着物业产权的变更，变更过程不仅涉及大量物质成本的转换，而且需要放弃长久以来的社区情感投资，对城市老旧小区来说，情况尤其如此因此，在退出成本极高而几乎成为不可选择策略的情况下，呼吁便成了社区居民提升自己福利的唯一机制。①个人的苦难经历、对社会不公正的关注以及对潜在社会危机的担忧构成了集体行动的催化剂，[13]当感受到这些问题时，寻找情感宣泄出口或问题解决途径，社区居民首先会选择强度不同、方式各异的呼吁机制。也即是说，作为催化剂的问题和苦难导致了社区居民的呼吁行为，呼吁机制作为一种管道为情绪、不满和问题提供了去处。
我们认为，呼吁机制在社区公共事务自主治理过程中发挥着独特的作用，具体表现在以下四个方面：（1）呼吁是社区公共事务走向自主治理的倒逼机制。在事关社区居民切身利益的事务上，政府受资源约束、注意力约束和政策议程的限制，其对社区居民呼吁的回应必然是嵌于复杂结构因素中的选择性回应，因此，居民面对自己的迫切需求，在不能退出的情况下只好呼吁。在寻求行政力量解决问题无望的情况下，他们只能调转方向，寻求自主治理途径，也就是说，呼吁能够倒逼自主治理模式的形成，而且呼吁越强烈，倒逼的力量越强大。（2）呼吁是协商和公共论坛的产生机制。（3）呼吁是自主治理规则的产生机制。在外部条件不满足的情况下，呼吁会向内寻找力量、调动社区内部资源解决问题，这必然催生内部协商，制定大家自主遵守的治理规则。（4）呼吁是社区公共事务自主治理的强化机制。呼吁过程本身，以及因呼吁而产生的协商活动，会增加社区居民的认同感和归属感，通过呼吁转向内部自主治理，同时会培养社区的自治经验，增加社区社会资本存量，因此，作为呼吁结果的协商及治理规则，事实上起着增强社区居民自治意愿、培养自治能力的作用。
从社区外部看，自主治理模式的推行，往往得益于社区外部行政力量的推动。行政力量介入遵循怎样的逻辑呢？首先，政府推动社区公共事务自主治理是政府转变职能的要求，通过权力授予，让社区承担一部分社区公共事务管理职责，一定程度上实现了政府职能的卸载，有助于调动社区的积极性。其次，行政力量推动社区公共事务自主治理，一般依托某一项目，刻意扶持经政府认可的自主治理模式，并在项目推进的过程中进行不断重构，以期实现纵向科层管理和自主治理的对接和融合。自主治理发生对授权机制的依赖恰是宏观制度约束的反映，体现了行政权力对自主治理的影响与控制。可见，就社区公共事务自主治理的发生机制来说，社区
社区公共事务自主治理：背景、机制和模式
