社会保险法的理解适用与律师业务 主讲人:张世诚 引言:
大家早上好!我给大家介绍一下社会保险法当中一些主要问题,当然也结合律师的一些实务工作,我们是搞立法的,和律师的实务是否能结合得很好我也说不大好,但我要把社会保险法中一些主要内容在制定过程当中的争论比较多的一些情况和问题、条款跟大家做一个介绍,条款的来龙去脉,当时我们是怎么考虑的,这样我们能更深地对这部法的立法背景、立法的意图能够有一个更全面的认识,这样对大家的工作也许能带来一些帮助,《社会保险法》是2010年10月份通过的,2011年7月1日开始实施。
一、社会保险法的意义
如果要认识这部法律的意义,我理解成属于我们国家社会保障制度当中的一个重大突破,首先对我们国家社会保障制度的建立和完善带来了非常大影响,是我们国家整个保障社会制度立法中的重大突破。
从社会保障这个概念来说一般包括三方面,一个是讲社会保险,一个是讲社会福利,再一个是社会救助,社会保障包括三个方面,有社会救助,有社会福利,有社会保险,应当说社会保险是我们整个社会保障制度中最主要或者最重要
的一块,因为我们的社会保险制度在整个社会保障制度中涉及的人群最广泛,比如说社会福利,包括社会救助,可能都对社会当中某一个特定的群体,而且比较小的社会群体,对它影响比较大,当然有一些普遍性的处理,目前来讲,这种惠及全民的普遍处理还是不多的,但社会保险制度可以基本上按照我们现在的社会保险法设计来的,要覆盖全民,所以社会保险制度在社会保障中是最重要的一个组成部分,而社会保险法的制定又经历了一个非常艰苦的过程,社会保险法从1994年就开始着手对它进行起草研究。1994年国家制定了劳动法,在劳动法里有社会保险一章,在制定劳动法时对劳动法的一些内容在制定过程中有一些不同意见,比如对劳动合同制度的实施有不
同意见,为什么?主要由于考虑到如果劳动合同制度实施以后,没有一个比较健全完善的社会保险制度作为整个劳动制度的保障这么一个社会保险法来说,担心劳动合同制度难以实施,所以在劳动法制定以后,全国人大常务委员会8届、9届都非常重视社会保险法的事,每届都把社会保险法列入了立法中,从1994年到现在历经17年才制定出来,这样一个漫长过程体现了社会保险制度非常不易,对社会保险法的制定,是我们整个国家社会保障制度当中一个非常重大的突破,这是我觉得社会保险的第一点意义。
第二,社会保险法的制定推进了我国社会保险制度的进一步完善,加快建立覆盖城乡居民一体化的社会保障体系的建立,保障全体人民共享社会发展成果,对落实中央的关注民生的决策有着重要作用。社会保险法中尤其是养老保险制度、基本医疗保险制度以及工伤保险、失业保险和我们现行政策相比都做了一些调整,做出了一些重要规定,比如说规定为建立覆盖城乡居民一体化的居民的养老保险制度,这对推动我国社会保险进步完善意义非常大,因为在我们制定社会保险法时主要是解决职工的基本养老保险,和职业相关,必须就业,有一份工作,就业以后和职业相关有一个基本养老保险,但作为农村居民、城市居民有一部分人没有工作,没有工作就没有基本养老保险,所以当时我们的社会保险法考虑到国家经济发展水平应当建立起覆盖城乡一体化的居民养老保险制度,所以在社会保险法基本养老保险一章中我们明确规定要建立覆盖城乡一体化的我居民养老保险制度,从今年国务院一些具体的落实政策都可以看到,城镇局面今年要覆盖60%,在城镇要建立起居民养老保险制度,农村居民的养老保险制度也在以每年10%的速度在增加,而且实际增长的速度远远超过10%,在近两三年之内,我自己乐观的估计,城镇居民、农村居民的养老保险都会相应的建立起来。社会保险法的制定只能是国家整个社会保险制度往前走,不能再后退,因为它毕竟成了法律性规定,包括国务院、地方
各级政府必须依照社会保险法规定进一步推动社会保险制度,进一步建立完善。社会保险法的制定,颁布实施,对于推动我国社会保险制度进一步完善有非常重要的作用。
第三,社会保险法的制定强化了对基金的监督,保障社会保险基金的安全运行,从而保障了整个社会保险制度的进一步更好的发挥它的作用。社会保险基金取之于大家,用之于大家,基金的性质并不是属于国家财政资金,所以国家财政资金有一套运行监督的完善制度,但社会保险基金由于近年来我们国家对某方面的制度还不可能完善,出现了一些问题,社会各个方面对此非常关注,老百姓也非常关注自己的钱,基金的安全非常重要,如何保障基金的安全在立法过程中以及社会各方面都是普遍关注的,社会保险法在这方面强化了对基金的监督,保障了它的安全性,规定了地方各级人大常委会对基金有监督职责,同时也规定了行政方面的监督,同时也进一步完善了对基金社会方面的监督,这些规定对于强化基金的监督起着非常重要的作用。
第四,社会保险法对于建立我国社会主义法律体制有重要作用。十五大提出到2010年要建立起自己的社会主义法律体系,有中国特色的社会主义法律体系,这部法律在去年制定出来,这部法的制定对于社会主义法律体系的建立有非常重要的作用,因为社会保险法是涉及到民生当中一部具有支架性作用的法律。
这是我说的第一个问题,关于社会保险法的意义。 二、社会保险法的必要性
从必要性来讲有很多方面,作为社会保险制度,作为国家最基本的制度应当有法律规定,这是毫无疑问的,涉及到全体老百姓的非常重要的民生制度,这个制度的具体内容应当有法律规定,但如果在讲更根本一些,为什么要制定法律?国务院做的一些行政法规、决定是否可以?这未尝不可,但我感觉到涉及到的一些内容必须有法律做出规定,至少涉及到的三个方面是需要的:
第一,建立社会保险制度最主要的内容是交费。一般的商业保险是自愿的,不愿意买不能强迫,但社会保险是属于国家强制性的一项保险,每个人必须买,尤其按照社会保险法的规定,主要是职工就业了,有一份工作,建立了劳动关系,就必须买,这种强制性是社会保险制度当中一个最显著的特点,而这种强制性从现代法治意义上就应当有法律做出规定,也就是说每个人只要参加了工作就要按照国家的规定和工资一定比例交费,作为用人单位、作为公司、作为企业也必须按照国家的规定为员工缴
费。各国的社会保险都是这样,具有强制性。社会保险制度的权利义务也很简单,一是要交费,交费后同时享有权利,国家给你提供帮助。所以社会保险当中最显著的一个特点是强制性,而这种强制性按照
现在法律原则来说必须要由法律做出规定,我说的法律仅指全国人大常委会制定的。
第二,政府责任的强制性。社会保险制度国家建立起来,不仅要求公民法人按照国家法律要求缴纳一定的费用,同时也应当明确规定社会保险制度国家的财政在这方面也要承担相应的责任。在整个社会保险制度中国家财政要有一定支出比例,这也应当是强制性的。
第三,保障基金的安全性。现在每年都收上一笔钱,这笔钱涉及到交钱人的所有利益,而这笔钱的安全社会各方面都非常关注,从党、从国家到普通老百姓都非常关注,既然让人家交了钱,交给国家,国家负责保值、增值的安全,这方面也必须予以立法,国家以法律的形式做出承诺。
三、在常务会立法过程中的大体过程
社会保险法制定用了十几年时间,在这十几年当中稿子几上几下,也列入了常委会立法中,但一直没有完成,到了十届全国人大常委会,要求国务院在十届全国人大常委会任期内把草案提起来,我理解的是,按照国家立法制度来说,有权提请常委会审议法律草案以及国家机关的一些主体,包括国务院,包括最高人民法院、最高人民检察院等,有一些我们国家立法法明确做出的规定,从立法来说应当是这么一个思路,如果这些提议案的机关认为某些方面需要立法,向常委会提请草案的议案,比如说国务院在行政管理方面认为
某一方面需要立法,向常委会提出草案议案。也就是说主动权在提议案机关的手里,最后法律草案能否变成一个正式的法律予以通过,这个权利在全国人大常委会,提出的草案我要审议,不合适的需要改,该改的改,或者不同意立法予以表决不予通过的权利在人大常委会,但提请法律草案在提议案的机关。
四、社会保险法的主要内容 (一养老保险
社会保险法第二章基本养老保险,第10条明确规定,“职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费”。基本养老保险的范围主要是职工或者和就业相关。“同时也明确规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费”。“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。公务员这一关为什么不参加?对此有些意见,社会反映强烈,后来为什么是这么写?一是公务员确实基本还没有实行缴费,还没有进到这个制度里,实践当中不具备条件。二是从国外社会保险制度来看,参加的人群不一样,模式也不一样。国家公务员由国家财政保障,一个国家的财政一般来讲具有很强的抗风险能力,也就是说从一般意义上来说一个国家的财政不可能破产。作为企业,企业破产以后
职工的养老问题怎么办?再强再大的企业都有风险,所以国家必须建立制度对这些企业予以保障,而对于国家公务员来说由国家财政去保障,有一定的抗风险能力。所以有些国家公务员不进来,我们国家的公务员目前也不进来,因为毕竟是财政予以保障的。大家有意见在于待遇差距过大,分到企业退休以后一个月拿一两千,到了事业单位退休以后拿三四千,到了机关里更多。有差距是合理的,但不能过大。我个人觉得今后要解决待遇差距过大问题,而解决差距过大问题也不是说把高收入给降下来,这是不现实的,福利是刚性的,只能提高不能降价,所以唯一的出路只能是提高低收入者的待遇,而我国这几年确实也在这么做,年年在提高。将来还要靠补充的保险,国家提供的是基本,如果要想日子过得好一些可以搞补充保险。
这是关于养老保险当中覆盖范围问题。
第二是关于养老保险的制度模式,养老保险搞一个什么样的模式,现在第11条规定,“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合”。这是我们国家基本养老保险制度资金的筹集模式。从世界上来说,养老保险有两种:一种是现收现付的模式,一种叫积累模式。现收现付模式是把当年所有社会保险费的收入用于当期的支付。完全
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