第2章 社会保障制度的产生和发展

第2章 社会保障制度的产生和发展

2.1社会保障制度产生的经济社会背景——生产社会化、经济市场化（见教材17页） 一、社会保障制度是生产力发展、生产社会化程度提高的产物。

生产力水平和生产社会化程度愈低，人们的基本生活就愈靠家庭解决。生产力愈发展、生产社会化程度愈高，既为社会保障的产生提供了可能，也为其产生提供了必要。

首先，社会保障是生产社会化的客观需要。因为生产社会化程度的提高，原有的很多个人风险已转化为社会风险，这就客观上要求社会给人们提供安全可靠的经济保障。这是因为，在社会化大生产条件下，劳动者不再是一个自给自足的小生产者，而是雇佣劳动者，其一旦失去劳动能力或劳动机会，就会失去生活来源；社会化大生产竞争的激烈，导致大批失业；劳动节奏的加快，工伤和职业病增加；技术进步，要求劳动力再生产社会化；生产社会化引起家庭结构发生变化，导致家庭服务的社会化。这都足以说明，社会化大生产带来的社会风险，家庭保障的职能已无法解决，只能由社会保障解决。

其次，生产力水平的提高，为社会保障提高了经济可能。这是因为，第一，社会保障基金完全来源于国民收入，而生产力水平愈高，人均国民收入便愈高，则所提供的社会保障基金便愈多，社会保障的项目便愈多、标准便愈高。如西方发达国家社会保障支出占国民收入的比重一般为30%左右；而欠发达国家则不到10%。第二，生产力愈发达，也为提高社会保障支出占国民收入的比重提供了可能。因而，生产力的提高，促使劳动生产率提高，推动经济迅速发展，从而为保障基金提供了重要来源。

最后，社会化大生产过程所带来的一系列风险导致劳资矛盾尖锐，为增加“社会稳定器”，从现实上要求建立社会保障，以保证社会的稳定。 二，社会保障制度的建立是经济市场化发展的必然要求。

市场经济的发展呈现周期性，在经济增长时期，生产规模扩大，会吸纳大批劳动者；在经济收缩或停滞时期，会出现企业破产，大量工人失业。即使在经济正常发展时期，由于市场调节带有自发性、滞后性，也常常会有企业破产和工人失业存在。这些工人失去收入，生活来源断绝，就必须保障其生活必需，以避免他们流离失所，甚至铤而走险，危及社会安定；同时，这样也可以保存这部分劳动力，以备生产发展需要人手时，不致出现劳动力供应不足的状况。

在手工生产时代，劳动者的技艺主要在家庭中靠代际传播获得，劳动力生产和再生产的费用也由家庭承担。进入社会化大生产、市场经济时代，生产对劳动力素质提出了更高的要求，劳动者需要掌握一定的科学技术。由于经济发展周期和生产结构的变化，劳动者需要经常更新知识和技能，不是家庭所能承担得起的。为了保证社会对劳动力的需要，不论劳动者在业、失业，还是遇到意外事故，劳动者及其家庭的生活费用和子女的教育费用都需要由社会给予帮助。

2.2 社会保障制度的思想理论依据（自学）

2.3 社会保障制度的萌芽——社会救助（见教材20页）

社会保障作为一种制度是工业社会的产物，但作为一种观念和行为，无论在古代的东方和西方都存在。从观念上看，早在2000多年前，中国思想家孔子在《礼记。礼运》“大同篇”就有社会保障的描述。“大同”之意，也就是人人有工做、人人有饭吃，灾难不幸发生时大家分担，个人无冻绥之虑，社会无贫困现象。英国空想社会主义者托马斯、莫尔在他1516年出版的《关于最美好的国家制度及其乌托邦岛意趣盎然的全书》后被称为《乌托邦》中对儿童集体教育、免费医疗等未来的社会保障作了描述。这些对社会保障的设想可视为建立社会保障制度的思想渊源，但这在自然经济或半自然经济的社会是不现实的。

从实践上看，古代的中国，自周至汉王朝大规模地兴建“常平仓”作为备灾救灾之用；隋文帝时普建“义仓”，每年均在秋后按贫富状况逐户征粮，作为救灾用粮的储备。公元前

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4000多年，在古埃及石匠中，有一种互助合作组织，用参加者交纳会费的方法筹集会员死后的丧葬费用。古罗马的丧葬互助会，也有类似之处。同时古罗马力图创建横跨欧亚非三洲的大帝国，其参加的士兵们也建立过互助性团体，加入者交纳一定的费用，在会员调离时，由团体给付旅费；在会员终止服役时，由团体给付本金；会员战死在沙场时向家属发放抚恤金。

但上述都只是一种社会保障行为，并不是一种社会保障制度。真正意义上的代表现代社会保障制度的萌芽则是19世纪30年代英国颁布并实施的《济贫法》。

社会救助制度之所以首先出现于英国，这是因为这里是工业革命的摇篮。16世纪英国在从自然经济向商品经济过渡的过程中，由于圈地运动导致大量的流离失所的贫民，其生活遭受各种困难，偷盗、乞讨、抢劫等社会不安定因素急剧上升。为此，英国政府从救济贫民入手于1530——1597年间通过了13个有关处理流浪者的法案。较典型的是1601年英国女王伊丽沙白一世在原有法案的基础上颁布的《济贫法》。该法案用征税办法向圈地运动中流离失所的贫民实行救济，包括各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，以此来给无力谋生的人发放救济；通过各教区的教会组织失业者从事劳动，安排未成年儿童学工等。18世纪后半期，英国进入超英赶美阶段，带来了生产力的大幅度提高，同时贫民也日益增多。为了安定社会秩序，扫除工业化的障碍，英国议会于19世纪30年代颁布并实施了《济贫法》，对贫民进行社会救助。为区别1601年的旧《济贫法》，后人称之为新《济贫法》。尽管该法对申请救助的贫民要求的条件较苛刻，以致难于推行下去，但它较旧法还是向前推进了一大步。新旧《济贫法》比较，旧《济贫法》带有传统的慈善经济事业的特征，不承认社会救助是一种公民的权利，也不承认社会救助是政府的义务，更不承认社会救助事业需要专门的知识和人员；新《济贫法》则不然，它开创了承认要求社会救助是公民的合法权利、实施社会救助是政府应尽义务的新格局，从此认为：人人有生存的权利，政府则由保障公民生存的义务，并且认为社会救助是要求有专门知识与人员从事的事业，从而使社会救助通过立法成为一种制度，它标志着社会保障制度的萌芽。由于它仅仅满足社会成员的最低生活需要，因而是社会保障的最低纲领。 2.4 社会保障制度的建立——社会保险（见教材24页） 2.4.1 社会保险制度的建立：

19世纪80年代，社会保障制度开始形成，直至1935年美国颁布并实施《社会保障法》，其基本标志是作为社会保障基本项目的社会保险制度的形成，社会保障开始制度化。

德国是第一个推出社会保险制度的国家。从19世纪80年代起，德国陆续颁布了一系列社会保险法案。究其原因有：为了调和劳资关系、加快工业发展和对外扩张；德国工人运动的迅速发展以及德国历史学派的主张为社会保险的出台奠定了理论基础。

1870年，德国在普法战争中打败了法国，实施了统一，这大大推动了德国经济的发展，但也出现了一些矛盾。为了调和劳资矛盾，加快工业发展，德国从1883年至1889年陆续推出了一系列社会保险法案，1883年俾斯麦国王颁布了《医疗保险法》，这部医疗保险法被称为世界上第一部社会保险法，常作为现代社会保障形成的标志；1884年首创了《工伤保险法》；1889年再创《养老保险法》。这种立法推行社会保险，使社会保障的基本项目步入法制轨道，这是社会保障的一个质的飞跃，它确定了社会保险的基本体系。

由于德国的社会保险对安定劳动者的经济生活和稳定社会起了较大作用，所以从1890年至1919年间各工业国纷纷仿效建立了社会保险制度。在此期间实行养老保险的国家有丹麦、奥地利、英国等16国；实行疾病生育保险的有比利时、瑞士、英国等9国；实行失业保险的有英国、法国、西班牙等9国；实行工伤保险的国家有美国、波兰、南非等37国。

1935年后，社会保障得到了普遍的发展。在罗斯福总统的领导和主持下，1935年美国颁布了第一部社会保障法典《社会保障法》，它包括养老保险、失业保险、盲人补助、老年

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补助、未成年人补助等。至二战结束，有50多个国家先后建立了社会保障制度，几乎所有西方国家都完成了有关社会保障的社会立法，设立了社会保障的主要项目和管理机构。由于社会保险是社会保障的基本纲领，因而社会保险的形成就标志着社会保障制度最终形成。 2.4.2 社会保险与商业保险的区别：

社会保险和商业保险是按不同的政策进行的：

社会保险是国家通过立法对劳动者在暂时或永久失去劳动能力，或失业带来的收入减少时提供一定物质帮助，以维持其基本生活水平的社会保障制度。它是由法律规定的将某些社会风险转移于政府或某一社会组织的一种风险管理措施。由于社会保险所承担的风险包括生育、疾病、伤、残、死亡、失业等风险，因此一般包括工伤保险、医疗保险、生育保险、养老保险和失业保险等。

商业保险是投保人根据合同规定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的保险行为。

社会保险与商业保险都是通过建立保险基金的方式应付风险，以保证社会经济生活的稳定，但二者在性质、对象、实施方式、建立依据、保障水平、保费来源、经营主体和经营目的等方面均不同。

1、保险性质不同。社会保险是国家保障劳动力基本生活的一项社会政策，当被保险人在遇到生育、老年、疾病、伤残、失业等风险而丧失劳动能力或暂时中断收入时，都有从社会获得基本生活保障的权利，同时也是政府应承担的责任，属于政策性保险，属于政府行为；商业保险属于商业性质，其行为是等价交换的买卖行为。

2、保险对象不同。社会保险的保险对象是法定规定的社会劳动者——工资劳动者或雇佣劳动者，有的甚至扩大到全体公民。凡属法定规定属于社会保险的保险对象，都必须参加，社会化程度高；商业保险的保险对象较灵活，是一切自愿投保的国民，无论是劳动者还是非劳动者，均可投保。可由个人根据需要选择加入。但实际上，往往劳动者尤其是低收入劳动者无力参加。因为社会保险是为了社会政策的实施，以解决社会问题为目的。某种现象成为社会问题必然与大多人发生关系，少数人之间发生的问题，不能成为社会问题，也无所谓社会政策。虽然各种社会保险无不以多数人加入为要见，但社会保险所需的大多数人是指足以引起社会问题，必须采取社会政策而言。

3、实施方式不同。社会保险主要采取强制方式实施的，属于强制保险。凡属于社会保险的保险对象，无论其是否愿意，都必须参加，并交纳保费；当被保险人遇到生育、老年、疾病、伤残、失业等风险而丧失劳动能力或暂时中断收入时，政府必须按法定标准给付。因为，社会保险既然以社会大多数人为对象，故必须有大多数人的加入，才能收到实施社会政策的效果。社会保险的实施虽不能以营利为目的，但基于经营技术的理由，也应有大多数人参加才能使全部收支得以平衡。而商业保险一般采取自愿原则，主要属于自愿保险，投保人是否投保，投保什么险种，保多少等，主要由投保人自行决定。虽然，有些社会性较大的社会保险也采取强制方法，如汽车第三者责任保险，但投保人对投保的保险人、保险金额等，均有选择余地。同样，保险人也可以选择被保险人。

4、保险关系的建立依据不同。社会保险中保险人与被保险人之间保险关系的建立依据主要以法律为依据，如保险对象、保险资金来源、保费负担、受给资格、给付内容等均由法律规定，双方当事人不能另有约定。商业保险保险人与被保险人之间保险关系的建立完全依据保险合同的签订。通过保险合同确定双方权利义务关系，如保险人可因被保险人不履行交付保险费的义务而有停止保险合同效力的权利，但社会保险则不能。

5、保障水平不同。社会保险的保障水平是基本生活需要，其保障水平一般在贫困线以上，过高会产生依赖和懒惰的副作用；商业保险的保障水平是满足人们对保障水平的特

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定需要，投保人可根据其面临的风险以及保费承受能力确定险种和保费金额，其保障水平多样，一般较社会保险的高，是社会保险的必要补充。

6、保费的承担者不同。社会保险的保费通常由劳动者个人、企业和国家三方共同分担。其基本原则主要是保障基本生活需要，而不特别强调权利义务的对等，主要强调社会的公平性。个人负担多少，主要取决其经济承受能力，而不是将来给付的需要。因为社会保险是为了保障社会大多数人经济生活安全，而这些人在一般情况下均因无力支付保险费而不能参加商业保险，以至于一旦不幸事件发生，便使其经济生活陷入不安定状态，造成严重的社会问题。故社会保险的费用常由各方分担，以减轻被保险人的负担，使其有参加保险的机会。商业保险的保险费则完全由投保人负担，保险费负担的多少取决于给付被保险人保险金额的多少以及风险程度的高低，严格强调权利与义务对等的原则，强调个别的公平性。

7、经营主体不同。社会保险的经营主体是政府，包括政府设置的社会保险机构或政府委托的政策性金融机构或保险公司；商业保险的经营主体是保险公司，是营利性的企业法人。

8、经营目的不同。社会保险是国家强制实行的以保证社会安全为目的的保险制度。社会保险机构不是营利机关，政府对保险财务负有最后的责任，保险金盈余作为保险后备，发生亏损则由国家财政拨款弥补。商业保险是以营利为目的的企业经营活动，保险公司与投保人双方以契约规定各自的权利与义务，一旦契约履行完毕，保险责任则自行终止。保险公司是独立核算，自负盈亏的企业单位，国家财政不以补贴。

2.5 社会保险制度的全面发展——多种制度模式的形成（见教材27页）

自20世纪中叶，社会保障进入了新的发展阶段，其主要标志是普遍福利政策的广泛实施，福利国家的纷纷出现。这说明社会保障从内涵上已扩展到以普遍福利型为主的社会保障制度。1948年英国首先宣布建成“从摇篮到坟墓”均有保障的福利国家，其他欧洲、北美国家以及大洋洲、亚洲发达国家也宣布实施“普遍福利”政策。社会福利是社会保障的最高纲领，因而它是社会保障的发展。

这样，社会福利继社会救助、社会保险之后得到了空前发展，一个以“高福利”为内涵的社会保障制度出现在发达国家。随着社会福利事业的发展，社会保险进一步加强，不少西欧国家扩大了社会保险范围、提高了社会保险津贴标准、放宽了享受社会保险的条件，降低了退休年龄，发展和改革了医疗保险事业。这一时期实行各种社会保险的国家从50多个增加到140多个，各国社会保险制度更加完善。同时社会优抚也因二次世界大战造成的伤残而广泛开展起来。这种变化的原因主要是由于：二战后第三次技术革命大大推动了生产力发展，为社会保障发展创造了经济条件；许多社会主义国家的成立以及大批发展中国家的独立，为社会保障发展创造了环境条件；1952年国际劳工组织制定并通过的《社会保障最低标准公约》，为各国制定社会保障制度提供了依据，是解释社会保障的权威性文件，极大地推动了世界社会保障制度的发展和完善。《公约》是各项社会保障的基本准则，包括退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业津贴、工伤补贴、子女补助、死亡补助及定期支付应遵从的最低标准，都作了明文规定。《公约》虽无约束力，但它表明社会保障已成为全球关注的举措，因而在西方世界，《公约》被誉为国际保障事业的里程碑。

这种高福利的社会保障，有利于社会公平与社会稳定，有利于缓解经济危机，但由于超过了经济承受能力，尤其是20世纪70年代由石油危机所引起的经济危机使世界经济出现了“滞涨”局面，导致了大量的社会保障赤字和财政赤字。同时高福利、高补贴的社会保障助长了懒惰情绪，不利于生产率的提高，不利于经济的发展，自称“福利国家”的英国得了英国病，实施普遍福利政策的瑞典也得了瑞典病，最富有的福利国家美国，也为社会保障支出发生争议，使“福利国家”的社会保障陷入了危机境地。

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2.5.1“投保自助”型社会保障模式：

“投保自助型”社会保障模式是最早出现的社会保障模式，因此也被称为传统型社会保障模式。包括德国、美国、日本在内的很多发达资本主义国家都采用这种模式。这种模式的特点是：对不同的社会成员选用不同的保险标准，以劳动者为核心建立社会保险制度；强调劳动者个人在社会保险方面的责任，社会保险费用由国家、雇主、和劳动者三方负担，以劳动者和雇主的社会保险缴费为主，国家财政给予适当支付，即个人和雇主投保，国家资助；劳动者享受社会保险的权利与社会保险缴费的义务相联系，享有的社会保险待遇水平与社会保险缴费多少及个人收入情况相联系；社会保险缴费中只记录个人缴费情况，不建立以给付为目的的个人账户，社会保险基金在受保成员间调剂使用，充分体现互助互济、共担风险的原则；社会保险基金的筹集以现收现付为主；社会保险制度中的长期项目以代际转移方式运行，即长期项目当期所需资金主要由在职职工和雇主分摊缴纳。

这种模式重视社会保险中权利与义务的密切关系，强化自我保障意识，在一定程度上体现了效率原则；同时，保险基金在成员间统筹使用，符合大数法则原理，也体现了保险互助互济的宗旨。但采取现收现付方式筹集基金，费率受人口年龄结构与就业比例影响大，在人口老化、就业比例下降时，费率会过高而难以承受，因此，人口年龄结构不平衡、人口迅速老化的国家或地区，必须对不断上升的费率有所准备。 2.5.2 “福利国家”型社会保障模式：

福利型社会保障制度是在经济较发达、整个社会物质生活水平大幅度提高的基础上实施的一种比较全面的保障模式，又称福利国家型，其目标是“对于每个公民由生到死的一切生活及风险，诸如疾病、老年、生育、死亡、灾害及鳏寡孤独、残疾人都给予安全保障。”该模式的主要特征是：（1）社会保障政策是福利国家的一项主要政策，依法实施，并设有多层次的社会保障法院监督执行。（2）保障对象是全体社会成员，强调福利的普遍性、人道主义和人权观念。（3）福利支出基本上由企业和政府负担，个人不交纳或低标准交纳社会保障费。（4）保障标准较高，保障项目齐全，一般包括从摇篮到坟墓的一切保障。（5）社会保障的目的主要是维持社会成员一定标准的生活质量，加强个人安全感，而不完全是预防和消灭贫困。该模式来源于福利国家的福利政策，起源于英国，其后在北欧流行，以瑞典为典型。这种类型国家的社会福利均具有普遍适用性和统一标准性。公民只享有社会福利的权利，政府只负有提供社会福利的权利。 2.5.3 “国家保险”型社会保障模式：

国家保险型社会保障模式是由雇主和雇员定期交纳社会保险费，不足部分由政府补贴，使投保者享受社会保险金的一种社会保险模式，又称强制投保型。保险型社会保障制度是工业化取得一定成效、有雄厚经济基础的条件下实行的。其目标是国家为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在失业、疾病、伤残、生育或死亡而需要特别支出的情况下得到经济补偿和保障。这种模式的主要特征是：（1）政府通过有关社会保障立法作为实施的依据；（2）保障费用由个人、雇主、政府分担，并为强制保险，个人交纳保险费、雇主为雇员交纳社会保障金，各国政府以不同的标准拨款资助，公民只要履行交付保险费的义务，才享有领取社会保障津贴的权利。（3）资金来源多元化有利于形成社会保障基金，增强社会保障的巨大后盾。（4）社会保障的项目多少不一，在一定程度上解决了人们在遇到生、老、病、死、伤残、失业风险的后顾之忧，其保障的给付标准是保障公民的基本生活。该模式起源于德国，随后为西欧、美国和日本所仿效。 2.5.4 “强制储蓄”型社会保障模式：

又称自助型社会保障模式，是以自助为主，以促进经济发展为目标的保障模式。其基本特征为：除公共福利和文化设施由政府提供资助外，保障费用由雇员和雇主负担。该模式主要在新加坡、马来西亚、印度尼西亚等国实行，并在新加坡收到较好效果，受到很多

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国家的瞩目。这类保险的目的在于充分实现自我保障的原则，即雇员和雇主投保多少，加上一定的利息，最后将本息一并支付给雇员多少，政府不做任何财政补贴。

2.6中国社会保障制度的产生和发展：

中国社会保障实践自古有之，但作为社会保障制度，则是从20世纪50年代陆续建立起来的。它涵盖社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚，旨在建立促进社会安定的“安全网”。自中华人民共和国成立以来，中国就产生并逐步发展起来了符合工业化要求的社会保障制度，中国社会保障制度的发展历程，就是中国社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚制度的建立和完善的过程。所不同的是，中国社会保险对象只是城镇劳动者，不覆盖全体公民，而其余三部分的保障对象则是包括农民在内的全体公民。中国现代社会保障制度的产生和发展大致经历了创建、停滞和改革三个阶段。 一、中国现代社会保障的创建阶段：

这一阶段从1949年至1965年。这一时期社会救助的对象主要是城镇失业人员、灾民、贫困农村地区和农村五保户，并建立了城镇最低生活标准实行社会救助的制度；1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着新中国社会保险的开始，其后逐步完善，建立了对全民所有者和部分集体所有劳动者的“劳动保险”，包括生育、疾病、工伤、年老、死亡、残疾等险种；社会福利开办了国家福利、地方福利、集体福利等形式；社会救助则在吸取解放区传统办法的基础上全面创建起来。因而，可以说中国的现代社会保障制度在50——60年代便逐步建立起来了。 二、中国社会保障的停滞阶段：

这一阶段大致从1966年至1976年。该时期，首先是社会保险遭到破坏，在全民所有制各企业实行的全国统一的社会保险制度被解体为各单位单独实行的“企业保险”，社会保险专门机构也被撤销；很多社会福利事业被停办，整个中国社会保障处于停滞阶段。 三、中国现代社会保障的改革阶段：

这一阶段是自十一届三中全会以后这一时期。该时期的社会保险在保险模式上由历来实施的国家统筹模式改为大多数国家实施的投保资助模式，改企业保险为地方保险，增加了失业等险种，并对原有的如医疗保险等一些险种也进行了改革；在社会救助上开始研究并逐步实行按居民最低生活标准作为救助的依据；社会福利方面，注意福利与个人劳动、个人交费联系在一起。例如，城镇住房制度改革，变无偿分配为购房制以及变低房租为“以房养房”的合理租金制；在价格补贴上变“暗补”为“明补”等，从而减少了财政支出。我国劳动法的实施，为中华人民共和国以内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者因退休、患病、负伤、工伤、职业病、失业、生育及遗属提供了社会保险和社会福利待遇。同时，《义务教育法》的实施，推进了义务教育，将教育作为一种免费、少收费的社会福利事业，从而促进了我国国民素质的提高，推动了社会福利事业的发展。当然，我国社会保障的改革还处在不断探索之中。

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