城市规划中的环境保护
【提要】目前，我国的经济和城市建设活动空前繁荣，与此同时，由于缺乏相应的规划和管理控制，城市的污染也越来越严重，直接影响了城市的进一步发展，为此，需加强规划中环境保护方面的理论和控制手段的研究。本文通过分析香港在城市规划中环境保护的成功经验，并结合从城市的投入产出角度对该问题的一些思考，就有关问题提出相应的看法。
一、前言
近年来，我国的城市化进程加快，而城市污染也正以与其相同或更快的速度扩展。工业化造成的水污染得不到解决，各类开发区和房地产活动造成严重的水土流失和生态环境破坏，已直接威胁了城市的发展。为此，城市的环境问题已成为人们关注与研究的重点，但遗憾的是，从城市规划和规划管理的角度考虑却很少。许多城市的规划对环境的关注，还是仅限于总体规划层次，并停留在各个污染点源治理的描述上，“头痛治头，脚痛治脚”。环境进一步的恶化。固然与经济发展的负面影响有关，但也与规划部门没有推出有效的理论和控制手段；管理部门没有制定相应有效的控制措施有关。
因此，进一步研究城市规划中的环境保护理论、手段和方法，完善我国城市规划编制内容和条例，保证我国城市健康、有序的发展已是刻不容缓。
二 、传统城市规划中环境保护规划的缺陷
传统城市规划工作中，解决环境保护问题主要有以下两个手段： (一)环境影响评价
按我国的环境保护法规定，大型建设项目必须进行环境影响评价(以下简称EIA)，预测建成后对环境的影响，并提出解决或赔偿的办法。这一规定成为建设部门将环境因素纳入城市规划的主要手段。因为大型工程项目进行计划的同时，几乎全被纳入了城市规划，而这些工程一般都会对城市环境产生污染，如建设高速路、铁路新干线、原子能发电站、污水处理厂、新工厂等。必须作环境评价的建设项目，还在居住、商业和工业等不同类型的建筑，当它达到一定规模或一定高度时，也必须做环境影响评价，具体的尺度由当地政府根据自身情况决定，如北京市现已规定每设计一座高层建筑或居住小区都必须有相应的环境影响评价报告。EIA在一定程度上遏制了不当的建设项目对城市环境的破坏，但也日益暴露了局限和不足。
首先，EIA的对项目的约束作用受行政管理体制影响。在我国，处理规划问题责权与环境评价责权是分开的。各地方的规划部门主管审批城市发展规划，应同时审查发展的环境问题，但具体的EIA责任却在环境部门，由于环境控制独立于规划之外，评估结果往往不能及时反馈给规划部门，在这样的管理体制下，EIA对城市规划所起到的约束作用大受影响。 其次，城市是个相关的系统，EIA只着眼于单个项目的环境影响，而未能顾及不同项目间的环境的次生和叠加影响。例如对某一河流上游的单个污水厂的环境影响评估是可行的，但有可能整条河流若干污水处理厂的环境影响的叠加，会使河水水质达不到指定的标准，从而对水资源造成极大的冲击和破坏。
(二)通过规划与城市发展目标相配套的市政基础设施，解决城市的面源污染；通过识别污染源，提出各个污染点源治理或搬迁方案。 该手段在一定程度上防止了城市公害的发生，但忽略了环境资源和基础设施的有限性。基础设施的配套建设对保护环境的有效性并不是可以无限扩大的，它相对于剩余环境容量的大小而言，而且还受到有限的基建投资限制，因为每当资金短缺时，最先被削减的就是基础设施的投资。如深圳市龙岗区现状人口仅为85万人，建成区面积108Km2，根据分区规划，2020
年城市人口将达250万人，建设用地规划为275Km2，按此规模届时所有的污水即使全部经过三级深度处理，也无法保证主要河流的环境质量要求。解决矛盾的方法只有两个：或者削减城市发展规模；或者将污水远距离排海。实际上，全部建三级污水处理厂和远距离排海在资金上都是不可能的。
对污染点源的简单的搬迁还须考虑污染的转移问题。现时的环境政策一般都是提倡将造成污染的工厂从城市人口密度区迁移到农村地区，而农村地区为了增加当地的税收也争相要求接收这些工厂。出于各种各样的原因，那些被迁移的都是一些规模不大但盈利可观的工厂。这些迁出的工厂是否对环境保护有意义，则取决于搬迁的经济代价和环境效益。
一般而言，当企业迁移到近郊时，人们受这个企业排放的有毒物质损害程度会降低。 即使排放量保持不变，由于环境整体容量的增加，迁移企业造成的环境影响也可达到环境保护的标准。但如果将企业置于易遭破坏的生态环境或灌溉地区和水源保护地区，并造成高度污染，其危害性会大大超过在城市地区所能避免的程度。
另外，城市工业的外迁促成乡镇企业的蓬勃发展和带走的污染。在我国，全部城市劳动力为1.4亿，而乡镇企业就业人数已达9200万人，涉及中国所有的40个工业部门，创造了全部国 内生产总值的28%。这些乡镇企业，一般集中在城市的边缘区。这是城市的灰色地带，由于与城市用地分开考虑，布局混乱，基础设施有限，本来就难以消化乡镇企业造成的污染，城市迁来企业的加入，对当地的环境更是雪上加霜。
综上所述，改革传统的城市规划和规划管理环境保护方面的一些做法，已势在必行。对此，可参鉴香港规划和管理经验中成功的一面。
三、香港城市规划和环境保护的启示和借鉴意义 (一)香港环境保护规划介绍
香港对城市规划和环境保护间关系的认识也经历了一个过程，它与经济发展的阶段性密切相关。60年代初，香港经济结构开始了重大的变革，从传统的转口贸易港向制造业中心转变。伴随着工业化的全面推进，香港政府为了满足制造业对空间、土地和廉价劳动力的需求，于60年代中首次拟就了“全港发展策略”(深度和内容相当我国的城市总体规划)，旨在合理安排各类用地、人口分布和相关的基础设施建设。当时人们都在埋头于发展经济和提高生活水平，环境问题一直被掩盖或忽视，因而环境因素并没有被考虑到该次规划中。
至70年代末，20多年持续、高强度的工业化和城市化，使香港的经济实力得到了极大的增强。与此同时人口稠密、厂厦林立所带来的废水、废气、噪音、废弃物、海面垃圾和油污也对生态环境造成极大的冲击，如大量未处理的污水直接排入近海，使海湾地区多次出现红潮；工厂和汽车排放的有毒尾气增加了市民各种呼吸道疾病的发病率等等。污染引起的公害备受公众关注。
1978年，香港建立了第一个环境保护机构——环境保护小组，其后正式成立环境保护局(即后来的环保署)。1987年，鉴于九龙等都市区环境、交通、居住环境恶化，该部门会同其他部门进行一项“都市计划研究”①，成为开阜以来首份改造香港环境的研究报告。改善环 境质量的主要措施有：
——降低建成区的建筑密度，尽量提供绿地以改善环境素质； ——将污染大、具有潜在危险的工业迁往中心区以外的适当地区； ——广泛设置纾缓区，使居民免受来自交通干线的噪音和黑烟滋扰；
——对近郊受采石场影响的地区加以整治，改为康乐或适当的社区发展用途。 以上机构的设置和采取的措施对香港的环境治理起到了一定的作用，但就整体效果来看，由于城市规划和环境保护脱离，政府总是处于“头痛医头，脚痛医脚 ”防不胜防被动的局面。对此香港政府已有所认识，1989年将环境保护署归到规划署，成为其下属的一个部门——
环境地政司，在管理上加强环境保护和城市规划的结合，并在城市规划层面上进行一系列的修改和检讨工作：
1、全面检讨“全港发展策略”②( 1990年)在该次策略检讨中，环境因素被明确列为城市发展的主要限制性因素，并提出本次修改的主要目标是“制订一个整体的、长远的土地用途——运输——环境规划大纲”，以便政府能在“资源许可的情况下，按照大纲的建议，提供必需的土地和基础设施”，为香港谋求一个“较美好的居住和工作环境”。为此，首先进行了一项“基本”环境研究，主要目的是通过鉴定全港的环境实况，提出各个次区域发展的“城市环境的可承载”的能力，为策略评价各种发展方案提供依据。无论是运输系统的建立还是新市镇的发展规模，合理与否的评定的重要依据之一，都从环境的整体承受能力，就可动用的资源和对环境的影响两方面加以衡量，看其能否适合香港的环境。
2、为了保护郊区发展免受城市化的不利影响，通过立法和严密的规划，将非建设用地严格控制保护起来。
由于历史原因，香港的《城市规划条例》只涉及到主要城区和新市镇，除此之外的区域都不包括在《条例》内。这在战前(1939年)几乎没有什么问题，因为大部分的人口和发展都集中在九龙市区和香港岛。但随着新开发区城镇的发展，许多项目已经扩展到新的城镇以外的地区，许多农业用地被用来兴建堆放旧汽车的场所、露天作坊、集装箱集散地和停车场以及作其他有损于环境的用途。为了防止环境的进一步恶化，香港政府于1991年修改《城市规划条例》，将规划条例的管辖范围扩大到整个香港地区，该条例以新的规划方法将非建设用地划分为景观保护区、生态敏感区、郊野公园、国家公园、绿化带、乡村发展、露天仓库等等，并制订了一套相应的规划——《外部规划方案》，作为发展控制的法定性计划。在对未建成区的规划管理控制，采取了由城市规划委员会把急需得到规划控制的地区指定为“允许开发区”的作法。“允许开发区”指定，必须像《外部规划方案》一样进行公开的商议，并有三年的有效期。为了使《城市规划条例》更有力的控制允许开发区未经许可的发展项目，允许开发区采用与英国类似的执行通告、恢复正常通告和禁止通告，任何人若违反规定，都将受到罚款和监禁的处罚。
3、增强景观美化和自然环境保育的管理和规划香港的人口稠密和土地的开发强度堪称世界之最，但郊区范围却能青山依旧绿水长流，乃是香港政府历来对景观美化和自然环境保育重视的结果 。
在建设新市镇和拓展市区的过程中，为保留新拓展区风景优美的环境，香港政府曾专门 责成规划部门制定了一个环境美化大纲③，它包括环境美化策略和相应的设施规划和设计。其中的策略有两个方面：
(1)自然环境保护策略：包括一套“维持现状策略”和一套“执行策略”。“维持现状策略”通过分区的方法(Zoning)限制土地用途。“执行策略”则利用立法方式指定某些地点为受保护地区，然后通过一个资助管理计划，保护独特的风景区。
(2)发展管制策略：这套策略是用于管制土地用途的类别和发展形式。有关发展必须能保证保护或促进风景优美地区的环境质素，才会获得批准。
(3)建设郊野公园并通过《郊野公园法》确实保护。自1981年至今，香港已经陆续建成了21个郊野公园，占全港面积40%，为居民提供了良好的休息场所，同时也保护了郊区山地的自然生态环境。 4、修改早年颁布的《城市规划标准和准则》中有关内容，将有关环境保护的内容纳入其中。
(二)结论
综上所述，有几点值得注意：
1、随着我国工业化和城市化进程的加快，环境问题将会越来越突出；
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