第四讲
贫困再认识与我国现代 社会救助制度的建立完善
一、贫困的涵义
(一)贫困的中国传统解释
古汉语贫、穷、困释义主要指财货匮乏的境况。
贫:缺少钱财。穷:“极”“尽”,常用以指仕途不得志;穷引申义:贫穷、穷困,与贫同义,但在程度上高于贫。困:木在囗(wéi,象房的四壁)中,木不得申也,借为穷困,病困之义(六书本义) 。
说文:贫,财分少也。贫的反面是富,穷的反面是达。
左传?昭公四年:“分贫振穷”孔颖达疏:大体贫穷相类,细言穷困于贫。贫者家少财货,穷谓全无生业。荀子?大略:多有之者富,少有之者贫,至无有者穷。
贫困是一个带有社会性、历史性和地域性内涵的概念,至今没有一个得到普遍接受的界定。贫困概念的界定是一个逐渐由狭义的经济视角转变为广义的经济、社会、政治、文化等多元视角的过程。随着社会经济的发展,贫困的内涵和界定的标准都会发生相应的变化,同时贫困的内涵和标准也反映特定民族对于社会福利的基本人权的规范性认识（罗遐.1980年代中期以来中国贫困问题研究综述[J].学术界2007第6期.）
(二)历史演进过程中的三种贫困界定及其相互关系 收入贫困。指用于人们日常生活的物质匮乏。是从经济层面对贫困最直观的定义。相关的减贫战略重心即如何通过经济增长提高人均收入水平。
能力贫困。指人们获取生活资料能力不足。能力:机会识别、风险承受、科技运用、资源获取、获得公平待遇等。让穷人接受更多教育、通过职业培训以提高其工作技能、改善其医疗保健环境等都可扩大穷人能力。
权利贫困。指社会成员应享受的政治和文化权利丧失。穷人应享有的基本权利往往被系统性剥夺。常被描绘成无权无势的感觉,主要表现为资源匮乏或机会缺乏。
收入贫困是贫困的表现形式,能力贫困是贫困的直接原因,权利贫困则是贫困的社会后果。收入贫困可以导致能力贫困和权利贫困。
(三)贫困的测度指标:从人类贫困指数到多维贫困指数 联合国开发计划署(UNDP)提出。
1.人类贫困指数含义(human poverty index,HPI) 由寿命剥夺、知识剥夺和体面生活剥夺三指标构成。三指标加以平均得到人类贫困指数,数值越大,说明越贫困。
寿命剥夺在发展中国家用预期活不到40岁人口百分比表示。知识剥夺用成人文盲率表示。体面生活剥夺包括3方面:无医疗服务人口百分比、无安全饮用水人口百分比和5岁以下体重不足儿童百分比。
1997年报告,贫困指数最高是尼日尔:生存剥夺43.2,知识剥夺86.9,经济剥夺50,三项几何平均, 人类贫困指数值66,列78个发展中国家最后一位。中国贫
困指17.5,排在前18位,说明能力贫困问题相比于大多数发展中国家不是太严重。
2.多维贫困指数(Multidimensional Poverty Index,MPI) 联合国开发计划署2010年发布。
从三个维度识别家庭层面上的叠加剥夺,反映了贫困人口平均受剥夺的人数及贫困家庭中所遭受的剥夺维度。
共计三个维度10个维度指标，每个指标在其维度内都有相同的权重及界定标准。
多维贫困指数(MPI) 的维度和指标 指 数 维 度 健康 儿童死亡率 受教育年限 教育 入学儿童 做饭用燃料 多维贫困指数(MPI) 厕所 饮用水 生活标准 电 屋内地面 耐用消费品
指 标 营养 维度远超收入不足范围,涉及不良的健康和营养状况、较低的受教育水平和技能、谋生手段的缺乏、恶劣的居住条件、社会排斥及社会参与的缺乏等诸多方面。
既能反映多维贫困发生率还能反映多维贫困发生强度,同时还能反映个人或家庭的被剥夺量。取值越小,贫困程度越低,相反,则越高。
二、社会救助的概念与我国现代社会救助产生的标志
(一)社会救助的概念
是指由国家和社会按照法定标准,对陷入生存危机或不能维持最低限度生活水平社会成员提供资金、实物和服务等帮助,以维护其基本生存权利的社会保障制度。
责任主体:国家和社会；权利主体:特殊状况下的社会成员；救助内容:资金、实物或服务等。
特征：保障条件单纯性；保障义务单向性；保障目标低层次性；保障对象选择性；保障形式多样性。
(二)我国现代社会救助制度的产生标志
以城市低保制度的建立为标志（城市低保与农村低保分别于1997年和2007年在全国全面建立,2007年底实现城乡全覆盖,实现了用制度保障全体城乡居民基本生活的历史性突破）。
低保制度的核心意义：当社会成员经过个人努力仍不能维持生存时，获得社会救助是社会成员的法定权利，提供社会救助是政府的法定责任。
(三)传统社会救济与现代社会救助的差异 第一，接受和给予的思想基础和基本理念不同。统治者居高临下的“恩赐”,接受者处于被动的、感恩戴德的地位,是一种施舍与怜悯；是国家的法定职责,公民的法定权利。救助理念已从传统的施舍恩赐发展到公民权利和政府责任。
第二，救助的范围不同。范围特别是内容范围非常狭小,仅实施生活救助,对象为赤贫者；覆盖范围大大扩展,救助内容已由生活救助延伸到其他救助。救助的范围和对象要比传统救济宽泛得多。
第三，救助的依据不同。依据施救者的主观意志；基本依据法律法规,尽管体现统治者主观意志,但已经上升到法律高度。被列为国家预算的支出项目之一,国家政权作为实施的管理者担负主要责任,救助范围、标准等皆法定。
第四，救助的管理水平和方式不同。程式和方案基本随意,不仅私人救济无所谓管理,国家救济也无科学管理；包含了一套严格管理体系。有专门机构,管理人员经专业教育,掌握科学救助原则和工作方法；救助对象经科学审核和检查,利用科学方法确定救助标准。
三、我国社会救助制度的全面发展与基本定型
(一)社会救助制度体系建设及其发展 1.“8+1”的制度体系框架
构建了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体,以社会力量参与为补充的社会救助制度体系。
以《社会救助暂行办法》的颁布为标志(国务院令649号,2014.5.1起施行)。 2.制度的全面发展
全面发展以各项相关制度的完善为标志。继暂行办法后,国务院又印发临时救助、重特大疾病医疗救助、特困人员救助供养等制度文件,相关部门陆续完善住房救助、教育救助、就业救助、疾病应急救助等专项救助制度,各地相继出台配套法规政策。
(二)制度定位及目标
制度定位:在基本民生保障中,社会救助是一项保民生、促公平的托底线、救急难、可持续的基础性制度安排。
制度目标:救助范围覆盖城乡、操作程序明确规范、困难群众应保尽保、救助水平逐步提高。
(三)制度基本定型
基本定型意指综合型社会救助制度基本建立。 社会救助事业发展有了明确的法律依据；实现了从制度“碎片”到衔接整合,从部门分割到资源统筹,从城乡二元到协调发展的转变；系统构建了综合型社会救助制度体系,是社会救助法制建设和体系构建重大突破。
郑功成认为,“十二五”是中国新型社会救助制度得到全面发展并走向制度基本定型的关键时期。
社会救助制度建设成效的总体评价：城乡统筹、制度健全、标准科学、相互衔接、运行有效的社会救助体系建设取得明显进展,救助对象满意度逐步提高（《民政事业发展第十三个五年规划》明确:统筹推进城乡社会救助体系建设）。
四、社会救助的管理体制与工作机制
(一)管理体制
1.管理部门及承办机构
管理部门。包括民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等5个行政部门。国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设;卫生计生等部门按各自职责负责相应的管理工作；县级以上地方政府民政等5部门按各自职责负
责本行政区域内相应的管理工作。
承办机构。乡镇(街道办)负责申请受理、调查审核,具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。
2.鼓励与支持社会力量参与社会救助 国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。对在社会救助工作中作出显著成绩的单位、个人,按国家有关规定给予表彰、奖励。
（1）对社会力量参与的鼓励。
国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助。社会力量参与社会救助,按国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。
参与主体,由以政府组织开展社会救助项目为主,向政府主导下的政府和社会协同配合转变,鼓励社会力量积极参与社会救助。
（2）对社会力量参与的支持。 政府购买服务。县级以上地方政府可将救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买服务。
倡导专业服务。县级以上地方政府应发挥社会工作服务机构和社会工作者作用,为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。
提供参与帮助。救助管理部门及相关机构应建立社会力量参与救助的机制和渠道,提供救助项目、需求信息,为社会力量参与创造条件、提供便利。
参看：2017年9月15日民政部 、中央编办 、 财政部、人力资源社会保障部联合下发《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发[2017]153号）。
(二)工作机制
部门协调机制基本建立;居民家庭经济状况核对机制快速推进;“一门受理、协同办理”机制基本形成;“救急难”综合试点稳步推进。
通过强化政府责任,提升社会救助的制度功能。
建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制(暂行办法)。县级以上政府应将救助纳入国民经济和社会发展规划。完善资金、物资保障机制,将政府安排的资金和工作经费纳入财政预算。救助资金专项管理,分账核算,专款专用,任何单位或个人不得挤占挪用。县以上政府应按国家统一规划建管理信息系统,实现信息互联互通、资源共享。
着力健全“救急难”工作机制是工作重点之一。建立急难对象主动发现机制,指导社区居民委员会、村民委员会发挥密切联系辖区居民的优势,开展经常性走访活动,了解、收集困难群众信息;结合社区网格化管理,及时发现、报告居民急难事项,协助做好社会救助工作。健全“救急难”快速响应机制、“一门受理、协同办理”机制,确保困难群众求助有门、受助及时。充分发挥“救急难”工作协调机制的作用,依托各级社会救助联席会议,加强相关部门、机构等的沟通协调,实现有关信息定期通报、重大事项全面会商、重点个案及时救助{民政部办公厅 财政部办公厅关于确定全国“救急难”综合试点单位的通知(民办函[2015]244号)}。
五、以低保制度为例的社会救助制度完善
“错保”矫治与低保制度的完善
“错保”:漏保、人情保、关系保、骗保。
资料1:“难道一个副部级干部没钱供养自己的老子?”
社会福利政策-第4讲 贫困再认识与我国现代社会救助制度的建立完善
