难[17]；
1915年6月下旬至7月上旬珠江流域的西北江同时发生200年一遇流域性特大洪水，仅两广受灾人口达600万，两江洪水抵达珠江三角洲又遇天文大潮顶托，珠江三角洲遭遇了有史可考的最大水灾，所有堤垸几乎溃决，广州失去外围的防洪保护屏障，城区被淹7昼夜，长堤水深1.5米，西关一带水深3米，死伤10余万人[18]；
1994年6月，西北江发生五十年一遇流域性大洪水，两广受灾农作物125万公顷，受灾人口1319万人，被洪水围困257万人，我市番禺沙湾水道洪水漫过堤顶造成大岗、沙湾等两镇受浸[19]。
1997年5月8日广东中部“97·5·8”特大暴雨引发山洪暴发，江河水位暴涨，暴雨区内山体大面积滑坡，大批房屋、道路、桥梁、通信线路、电力线路、水利设施被冲毁，交通通信供电一度中断，大片农田被泥沙覆盖。据不完全统计，暴雨使29个镇122条村36万人受灾，被泥沙覆盖的农田达2万公顷，直接经济损失达10亿元。其中清远市源潭镇，从化市鳌头镇、龙潭镇、棋杆镇，花都区梯面镇等5个城镇被洪水围困，暴雨山洪给当地带来灾难性损害[8]；
2005年6月珠江流域洪水致使广州市98个街镇受灾，受灾人口3.45万人，受浸农田33.98万亩，总经济损失4.28亿元。市区中大水位站潮位创历史新高，高达2.79米，接近百年一遇[20]，在这次洪水中广州市老城区受到外围防洪屏障的保护，灾情轻微。
13问：人类活动能影响洪涝灾害的程度吗？ 答：人类活动对洪涝灾害的程度有较大的影响。
洪涝是河流、湖泊的一种天然属性，不可避免，它在时间和空间上的发生都是随机的，但由此产生的洪涝灾害却是伴随着人类社会才存在的，它与人类社会、经济状况及生态环境等多重因素密切相关，它们之间相互影响和相互作用，人类的生活与生产活动会改变甚至破坏自然界的相对平衡，进而影响灾害的程度[4]。
14问：洪涝利害关系可以相互转化吗？ 答：洪涝的利害关系是可能相互转换的。长期的获利可能要付出短期的代价；而短期的急功近利又可能危害长远的根本利益。局部地区为确保安全可能以相邻地区的损失为代价，即“以邻为壑”；而某些方面的损失可能在其它方面得到补偿，可谓“鄢知非福” [21]。
三、城市洪涝灾害特点
15问：城市洪涝是怎样成灾的？
答：城市洪涝成灾模式是通过洪水的冲击与积水的泡浸，使成灾体的功能及价值受损，其强度与最终的成灾度紧密相连，强度越大，成灾度越高，灾情越重[15]
。
16问：城市洪涝成灾有何趋势？
答：城市洪涝成灾趋势总体表现为：各类资产的损失增长十分迅速，与资产增长速度基本同步；建筑物等公共设施等损失增长缓慢，损失比重下降；居民资产和工商企业损失增长较快，损失比重不断上升[15]。
17问：为何城市化导致洪涝灾害发生的频率与强度增加，成灾风险提高？ 答：城市的道路及建筑物密度的增加，增大了城市不透水面积及比例，加之地表植被的破坏，致使同等降雨强度下的地表径流增加，汇流时间短，河道洪峰
6
流量加大，据Espey等的研究，与城市化前比较，城市化地区的洪峰流量增大3倍，涨峰历时缩短1/3，暴雨径流量提高2－4倍。
18问：为何城市化加剧了洪涝灾害的致灾强度？
答：人们建设侵占行洪河道、滩地、滞洪湖泊等。导致城市失去滞洪能力，降低泄洪能力，加剧了洪涝灾害的致灾强度。如城区河涌，城市建设先占用其滩地，使小流域失去滞洪能力，然后将其河道渠道化，占用河道部分行洪断面，最后在狭窄的渠化河道内建高架桥墩、污水管道，严重降低泄洪能力，结果是加剧了洪涝灾害的致灾强度。
19问：为何城市化导致洪涝灾害经济损失大幅增加？ 答：城市经济类型多元化及资产的高密集性，致使城市的综合承灾能力脆弱；同时由于交通、通讯、供电、供水、供气、污水、防洪排涝以及金融信息网络为主体的城市生命线系统因灾中断，城市工业、商业、服务业及对外贸易等因灾导致间接损失比重不断增加。
20问：为何城市化导致城市灾害的群发性与链状特点？
答：城市是特定区域的政治、经济和文化中心。一方面集中了大量的物质财富，成为经济发展重要的带动因素，是国家发展的主要基地，是现代文明的聚集地；另一方面，为了给日益增长的城市人口提供良好的居住、生活、工作条件与环境，适应现代城市的社会经济发展，城市建筑物和构筑物的数量也急剧增加，并且不断向空中、地下发展，出现了大量密集的高层建筑和地下商场、铁路、隧道，集中了人们赖以生存和工作的供水、供电、能源、通讯等城市生命线系统。物质财富的集中，增加了城市的脆弱性和易损性。城市本寓于自然，但其现代化的发展进程，改变了自然生态和社会环境。作为巨大的人造生态系统，根本改变了自然界原有的物质能量循环方式。城市对各生命线系统依赖程度大，各产业之间、部门之间的联系紧密复杂，况且长期超强度开发利用资源，大量排放废气、废水、废渣等污染，导致资源破坏，环境恶化。在这种情况下，城市不仅面临暴雨、洪水、台风、大风、冰冻、大雾、地震、滑坡、泥石流等自然灾害，还面临日益严重的地面沉降裂缝、海水入侵以及缺水或水资源危机等多种与城市发展密切相关的灾害等。同时，由于人为或技术的原因，造成的灾害隐患也相当多，如污染、噪音、瘟疫、病虫害、火灾、交通事故、化学事故、水管破裂、煤气泄漏、输电事故等。此外，城市化带来了一系列的负面效应，诸如人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、犯罪增加等等。并由此造成了一系列与灾害有关的新问题，成为了灾害巨大的承载体[15]。
城市高度集中的基础设施关联度高、脆弱性和易损性大，城市承载的灾害种类繁多，而可供转移和避灾的空间狭又小，一旦发生灾害，往往会产生灾情的连锁反应，发生一系列次生（衍生）灾害，使灾害复杂化并且有可能扩大。如1915年广州洪涝受淹期间，西关十三行居民午炊遗火引发火灾，冲天火焰燃烧20小时，烧毁商店住户2000多家 [18]；又如2009年3月28日暴雨不仅使中心城区出现54处水浸，而且引发市区4个小时的交通瘫痪，影响居民正常出行和生活。
四、城市洪涝灾害防治对策
21问：城市洪涝灾害防治的总体策略是什么？
答：如上所述，在现有技术经济条件下，完全控制城市洪涝灾害只是一种理想。在这种情况下，更明智的做法是，把城市洪涝防治的目标从根治转移到把损失降到最低上去[22]，把“控制洪涝”转移到“洪涝风险管理”上去。针对城市
7
洪涝灾害特点，城市“洪涝风险管理”的模式是将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局的和长远利益的工程措施，辅以风险分担政策，形成与洪水共存的治水方略[12] [23]。
22问：城市洪涝灾害防治的具体对策有那些？
答：城市洪涝灾害防治的具体对策有四条：一是规范人类行为，避免急功近利、人为增大洪水风险的行为，以减少洪涝灾害发生的社会动因；二是要完善防洪排涝工程建设与管理，提高化解洪涝风险的能力；三是科学编制应急响应预案，完善城市防洪排涝灾害应急联动体制与机制，加强应急管理能力的建设；四是提高全民防洪排涝的减灾意识。
23问：为何要编制和执行以河涌流域为单位的精细城市雨水排放规划和洪涝风险图？
答：城市结构精细，设施关联程度高。且城市单位空间物质财富高度密集，抗洪涝灾害能力脆弱，一旦成灾，单位空间损失值高，且往往会发生一系列次生灾害，产生灾情的连锁反应。为适应城市上述需求，提高城市各项设施的抗洪涝能力，必须在城市总体规划框架下，结合城乡详细规划、防洪排涝规划、水文地质和水环境的保护利用规划[24]，编制以河涌流域为单位的精细雨水排放规划和洪涝风险图。精细雨水排放规划和洪涝风险图是下列工作的基础：
一是通过规划，摸清洪涝灾害的历史与现状，廓清小流域洪涝灾害成灾模式，明晰洪涝风险程度，指导人们学会“与洪涝共处”，理清防洪排涝的，特别是开发建设后和将要开发建设的防洪排涝工程与非工程措施。
二是通过规划的执行来规范社会的行为，引导社会和经济活动向着环境安全的地方转移，避免急功近利、人为增大洪水风险的行为，以减少洪涝灾害发生的社会动因。
三是《水法》、《防洪法》、《排水管理办法》实施与执法的落脚点。 四是可以通过媒体公布和商店出售城市洪涝风险图，让居民广泛了解自己生活的地区可能发生的灾害风险及曾经发生过的灾害情况，以增强居民的防洪减灾意识，自觉地避开高风险的区域，或采取自主的防灾减灾措施。
24问：为何要按规划加强城区防洪排涝工程建设的推进？
答：经过几十年不懈的努力，广州市外围的防洪设施目前比较完善。北江中下游的骨干防洪工程－飞来峡水利枢纽己投入使用，北江大堤达标加固工程也完成，防洪标准达到300年一遇；同时珠江堤岸等一批城乡防灾减灾骨干工程也相继完工，为广州市城区防御流域性大洪水提供了重要的保障。目前正在建设的西江大腾峡水库和北江乐昌峡水库若投入使用，广州外围防洪能力将进一步得到提高。如上所述，正是这些外围防洪工程屏障的重要作用， 2005年6月珠江流域洪水广州市老城区灾情轻微。
与市外围的防洪设施相比较，城区的排涝设施建设比较滞后，目前大多排水设施仅防御1－2年一遇的城区暴雨，且我们城市建设是先建地面上的设施，再根据需求逐步完善包括排水在内的地下设施，因而存在防御标准不高，设施不成系统，用地困难等先天不足的缺陷。可喜的是《广州市排水管理办法》己实施，全市雨水系统总体规划正在密锣紧鼓地进行。因此，必须要像广州市外围的防洪设施规划建设那样，按规划加强城区防洪排涝工程建设的推进：目标不变，分步实施，坚持不懈，不断完善，城区的排涝能力才有根本的提升。
25问：如何确保城区排涝雨水管渠体系完好，并能正常发挥作用？
答：首先是要落实管理责任，加强现有排涝雨水管渠体系的管理；其次是要
8
加强对建设项目排水管理的执法力度。目前城市建设施工正由粗放型向文明型过渡，工地向排水设施排放建筑泥浆的现象仍未杜绝，雨水污水管道混接现象严重，工地排水监管不到位现象仍然存在，必须加强排水执法，逐步养成施工文明排水，全社会共同监督排水的良好风尚。
26问：为何必须科学编制我市防洪排涝灾害应急预案，完善联动机制，加强应急管理能力的建设？
应急管理需要应对的往往是具有突发性、不确定性或者稀遇性的灾害事件。因此，在洪涝应急管理中，需要强调：①在没有时间平衡各方利害关系的情况下，须快速作出决断，决策方案往往是“两害相权取其轻”；②针对事件发生的可能性，按严重程度对事件进行等级的划分，并分级制定出相应的应急响应预案；③面对影响重大而人们又大多缺乏应对经验的稀遇事件，即使情况并不完全明朗，也要快速作出判断与决策。对于数十年甚至百年不遇的洪涝，人们往往缺乏防范的意识和应对的经验。世界各国，包括防洪标准已经相当高、经济技术实力发达的一些国家，都面临着如何进一步强化防洪排涝灾害应急联动机制、增强应急反应能力，满足全社会日益提高的防洪涝保安全需求的难题。因此必须科学编制我市防洪排涝灾害应急预案，完善联动机制，加强应急管理能力的建设。
科学编制应急预案，是实施应急管理的重要基础；根据精细的雨水排放规划和洪涝风险图，合理进行应急响应的等级划分，因地制宜制定各级应急响应的对策措施，并不断修改完善，提高预案的可操作性。
健全我市防洪排涝灾害应急联动体制与机制，是实施应急管理的根本保障。启动应急预案是要付出代价的。应急预案启动的级别越高，则意味着牵涉的范围、部门越广，在短时间内需要紧急调用的人力、物力、财力就越多。因此，需要健全应急管理体制，以立法的形式明确应急预案的启动程序，以及各相关单位在各级洪涝应急响应中责任、义务与协同运作机制等。
加强应急反应能力建设，是实施应急管理的基本要求。加快城市防洪排涝指挥平台的建设，增强洪涝监测、预报、预警、调控与决策支持能力，推动城市灾害应急联动系统的建立，更有效地发挥政府职能，部门快速准确联动，更有效地为市民提供紧急救援；建立具有快速反应能力的专业抢险救援队伍的同时，要强化群防群治的组织体系，借助居委会组织建立完备的社区灾害防御和救援体制。组建社区灾害志愿者组织，平时进行防灾减灾知识的宣传、普及防灾知识教育，进行必要的防灾训练，使公众掌握自保互救的本领，灾时实施有效的救援行动。尤其值得强调的是对供水、供电、供气、交通、通信等生命线系统的防灾保护与灾后快速修复的能力建设，对幼儿园、学校、养老院、医院等发生灾害并且弱者集中的地方进行快速救援的能力建设，以及对有毒有害物质进行快速转移或处理的能力建设等[12] [25]。
27问：为何要通过教育来提高全民防洪排涝的减灾意识？
实践证明，无论是居民的安全意识，还是领导的安全责任意识，都需要系统的防灾减灾教育来培养。因此，要通过各种形式，向广大市民广泛普及防御洪涝灾害的常识，适时组织市民进行应对突发事件的演习和训练，不断提高市民的防灾意识和应对灾害的技巧。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们防洪排涝的减灾意识，树立“预防文化”观念，以提高全民防洪排涝的减灾意识。
28问：为何要降低居民根治洪涝灾害的期望值？ 降低居民对根治洪涝灾害的期望值。灾害损失给人们的心理造成的创伤与人
9
对灾害损失的心理准备有极大的关系，越是缺乏必要的心理准备，或对安全的期望值越高，受灾后的痛苦就越大。因此心理承受能力是十分重要的，必须让居民意识到：洪涝灾害是不可避免的，在现代文明的聚集地的城市里生活与工作，也在灾害承载体的城市里生活与工作，在享受生活与工作便利的同时，必须承受洪涝带来的不变与灾害。
参考文献：
[1] 王汉祯 著 节水型社会建设概论 [M].北京 中国水利水电出版社 2007: P1-10. [2] 詹道江 叶守泽 工程水文学 [M]. 北京 中国水利水电出版社 第三版 2007. [3] 阮均石 编著 气象灾害十讲 [M].北京 气象出版社 2000:P8-20;P139-146. [4] 丁一汇 张建云 等编著 暴雨洪涝 气象出版社 2009. [5] 河南省水文水资源概况http://www.hnsl.gov.cn.
[6] 潘灶新 王质军 广东省中部“97·5”特大暴雨洪水分析 [J]. 水文,2002,4.
[7] 广东省水文局 珠江流域“05·6”洪水初步分析报告－广东省防汛防旱防风总指挥部办
公室 广东省“05·6”洪水资料汇编 2006.
[8] 萧燕生 编著 水事大观 [M].北京 中国水利水电出版社 2007: P58-60. [9] 刘引鸽 著 气象气候灾害与对策 [M].北京 中国环境科学出版社2005;P100. [10] 李树平 刘遂庆 编著 城市排水管渠系统 [M].北京 中国建筑工业出版社 2009. [11] 丁德平 张丽妹 主著 天与人－城市生活气象服务热点话题 [M].北京 气象出版社
2003;P44
[12] 魏一鸣 等著 洪水灾害风险管理理论 [M].北京 科学出版社 2002;P1-6.
[13] [英] 赛度·马克斯毛维克 [法] 约瑟· 阿伯塔·特加大－古波特 陈吉宁 编著 城
市水管理中的新思维－是僵局还是希望 [M].北京 化学工业出版社2006;P166-168. [14] 蒋白懿 李亚峰 等著 给排水管道设计计算与安装 [M].北京 化学工业出版社2005. [15] 王绍玉 冯百侠 著 城市灾害应急与管理 [M].重庆 重庆出版社2005;P1-26. [16] 徐乾清 主著 中国防洪减灾对策研究 [M].北京 中国水利水电出版社 2002. [17] 周成虎 著 洪水灾害信息系统研究 [M].北京 中国科学技术出版社 1993;P1-32. [18] 赵春明 等主编 20世纪中国水旱灾害警示录 [M].郑州 黄河水利出版社 2002;P1-6. [19] 水利部珠江水利委员会防汛抗旱办公室 编 珠江流域防汛手册 1995.
[20] 广州市三防办 广州市“05·6”抗洪抢险救灾工作总结－广东省防汛防旱防风总指挥
部办公室 广东省“05·6”洪水资料汇编 2006.
[21] 澳大利亚GHD公司 中国水利水电科学研究院 著 中国洪水管理战略研究 [M].郑州 黄
河水利出版社 2006: P9.
[22] 张玉环 李周 著 大江大河水灾防治对策的研究 [M].北京 中国水利水电出版社
2004;P3-4.
[23] 裴宏志等 著 城市洪水风险管理与灾害补偿研究 [M].北京 中国水利水电出版社
2008;P12-70.
[24] 广州市人民政府令 第25号 《广州市排水管理办法》
[25] 张佰成 谭伟贤 主编 城市应急联动系统建设与应用 [M]. 北京 科学出版社 2005.
10
城市洪涝灾害的不可避免性与减灾对策问答
