初步设计审查在政府投资项目前期评审中的作用、要 求、方法
和要点 （下 ） 长期以来，政府投资项目存在的决策失误、投资效益不 高、投资浪费等问题，一直是政府寻求解决的课题。国家投 资体制改革以后，按照谁投资谁负责的原则，在政府投资项 目前期论证阶段，要求投资主管部门要对初步设计和初步设 计概算加强管理，政府投资项目初步设计改由发改委委托工 程咨询机构或组织专家审查后审批。在项目前期评审阶段， 通过设立相应的评审程序，加强初步设计和设计概算审查， 严格把关，在项目开工前切实控制工程建设规模和项目总投 资，加强政府投资项目管理的外部控制和职能监督，增强投 资约束 机制。逐步建立权责明确、制约有效、科学规范的 政府投资项目管理体制和运行机制，实现政府投资项目管理 方式的改革目标。 本文通过分析初步设计审查在政府投资项目前期评审中的 作用和要求，总结审查的方法和要点，探讨规范、完善政府 投资项目前期评审的技术规程和改进方法，更好地为政府投 资项目决策服务。 一、政府投资项目前期评审的特征和内容 投资是支撑和带动经济迅速发展的有效手段，政府投资项目 在我国经济建设中特别是基础设施和公益项目的建设中发 挥着巨大的作用。如何加强政府投资项目资金的管理，使资 金使用更加合理、投资项目效益更加显著，防止由于大量的 工程项目建设而滋生腐败，影响和谐社会的构建，是各级政
府工作的重点之一，也是工程咨询机构一项重要的业务内 容。
1、政府投资项目的特点 政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或
区域经济的 发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国 防等因素的考虑，通过财政投资 （国家和省级预算内投资 ） ， 发
行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政 担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定 资产投资项目。具有为社会发展服务、非盈利、公益性，超 大型、比一般项目投资大、风险大、影响面大和比一般项目 更严格的管理程序等特点。
2、政府投资项目前期评审的意义 政府投资评审是对财政投资项目的立
项决策、施工设计、竣 工投产、生产经营等全过程进行系统评价的一种经济活动， 是固定资产投资项目管理的重要内容，是全面分析项目的微 观效益、宏观效益、经济效益、社会效益以及项目进度、管 理的合理性等，是对项目投资进行的综合评价，主要目的是 评价项目的总体效益，分析项目投资的价值到底有多大，该 不该投资， 进而总结经验， 研究问题， 提高项目决策的水平。 随着社会主义市场经济体制的确立和基本建设投资体制改 革的发展和深人，作为政府职能的组成部分——政府投资评 审职能日益显得重要。只有充分加强政府投资项目资金评 审，才能使国家投资项目资金有效发挥其调节市场的主导作 用。国家发改委前期项目评审程序设立后，加强了政府投资 建设项目初步设计和初步设计概算的审查，充分发挥了其在 政府投资项目评审中的技术支撑作用，适应了当前加强政府 投资项目管理需要，在一定程度上解决了政府投资管理中的 难题，是符合国家投资体制改革尤其是政府投资体制改革的 有关要求的。提高政府投资使用效益，既是对纳税人负责， 也是对政府自身负责。
3、政府投资项目前期评审要求 总体要求是： “科学、公正、客观、
高效”。在项目前期论证阶 段，应正确认识政府投资项目前期评审的背景， 把握好机遇： “十一五”期间，我国 GDP 增长仍然要靠投资来拉动， 预计固 定资产投资将达到 2 位数增长，其中政府投资将占很
大比例， 这为政府投资项目前期评审带来机遇，同时也对评审质量提 出了更高的要求。政府投资项目前期评审要服从“十一五”发 展规划、服从我国投资体制改革和政府投资体制改革的这一 宏观背景，掌握好国家改革期间行业、产业投资建设各项方 针、政策，以“十一五”规划为指南，把握“以坚持科学的发展 观，统领社会经济发展全局”的两个大目标： 经济增长目标和 节能降耗目标，处理好发展与资源利用、环境保护的关系。
4、政府投资项目前期评审重点 政府投资项目前期评审怎样才能坚持科
学的发展观，服从国 家投资和建设宏观调控的需要，客观、公正、可靠、科学地 反映项目投资建设的真实情况，提高政府投资项目的效益水 平或投资效果，使建设项目既能按预定目标高质量、高效率 建成，又能最大限度地节约资金，使项目做到科学决策和科 学施工。在政府投资项目工程建设前期论证阶段，一个重要 的途径就是做好初步设计及初步设计概算的审查，也是政府 投资项目前期评审的重点。 二、在政府投资项目前期评审中加强初步设计审查工作的重 要意义 按照谁投资谁负责的原则，发改委作为政府投资项目的主要 管理部门，加强政府投资项目前期论证阶段项目评审工作， 改变过去政府投资项目的审批与初步设计及初步设计概算 管理脱节的现状，这是适应国家投资体制改革新形势的必然 要求。
1、投资体制改革前基本建设程序和项目审批程序
（1）基本建设程序： 基本建设项目从策划到开工投产 （或使用 ），
不受所有制和行业、产业的限制，项目投资建设的客观程序 为：项目策划一初步可行性研究一项目建议书一可行性研究 一初步设计 （或方案设计和技术设计两个设计阶段 ）一施工图 设计一施工一投产 （或
竣工 ）一生产 （或使用 ）。
（2） 投资项目审批程序： 项目审批制是我国基本建设程序的重 要环
节。投资体制改革前，在工程建设前期阶段，我国政府 投资项目的审批程序的基本内容包括：
①项目建议书及投资估算审批。立项申请一般由政府计划主 管部门审查。符合立项条件的，在由计划主管部门报相应的 各级政府批准。对特别重大的项目，各级政府还应当提请术 目应的各级人民代表大会或其常务委员会审查批准。对经 济、社会和环境有重大影响的项目，立项前还要广泛征求社 会各界和公众的意见。
②可行性研究报告的审批。可行性研究报告完成后，最后由 建设单位报政府投资管理部门(发改委)审批。另外，有的 政府投资项目可行性研究报告和开工报告一起由政府投资 管理部门审批。
2、政府投资项目前期管理存在的主要弊端 投资体制改革以前，我国政
府投资项目前期管理主题较多， 如发改委负责项目建议书、可行性研究报告、概算审批，建 设行政主管部门设计文件与概算审查、工程实施等。政府投 资项目审批与初步审计及初步设计概算管理脱节，存在一下 弊端：
(1) 发改委审批可行性研究报告后， 项目总投资与初步设计概 算差距
较大，项目投资一般差 20 ％左右，而国家规定“项目 总投资概算不得超过可行性研究报告批准的总投资估算得
10 ％，否则可行性研究报告应当重新报批” 。可研总投资与初
步设计概算差距过大，由于项目投资规模难以控制，不能按 预定目标
高质量、高效率建成和最大限度地节约建设资金， 提高政府投资项目的效益水平就成为一句空话，项目投资效 益(效果 )往往不好，是不符合建设节约型社会要求的。
(2) 可行性研究报告批准后， 初步设计变化很大， 有的项目设 计概算
超出批准的可研投资的情况还比较严重，有的项目甚 至投资管理失控。主要原因是：
①由于不少地方领导推崇“政绩工程” 、“形象工程，”最后“官”是 升了，但其身后却落下了一大堆“花架子。无效差?的 I 程， 劳民饬赐??而政府投资项目可行性研究实际上有很大一 部分是以应 ｛寸上级审批为最高目的的“可批性研究” ， 成为一 些地方和部门争取项目和资金的“敲门砖” 。有的项目规模和投 资规模“水份很大”， 使科学、严谨的可行性研究工作“变味” 。 往往导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现（即在同一工程上，出 现概算超估算、预算超概算、 决算超预算 ） 。有的工程最后成 为各方牟利的“投资无底洞”，造成工程建设工期一拖再拖， 投 资一增再增，项目难以建成，建成后不能达标投产，投资后 不能实现预期的经济效益和社会效益等。 ②由于我国经济体制和投资体制的不完善，在投资体制改革 过程中，建设项目可行性研究工作本身还存在不少问题，建 设项目论证与国外同一阶段相比还有很大差距，造成一些政 府投资项目可行性研究工程方案或技术方案的研究论证深 度不够，如市场、组织机构等方面分析不够，不重视多方案 的比选及项目风险分析，或者分析的内容、深度严重不足， 缺乏项目周期各阶段风险管理的统一筹划及策略论证等。 ③客观上，由于投资建设项目在可行性研究阶段还存在许多 不可预见的因素， 如工程建设的外部条件 （资源、环境、经济、 产业布
初步设计审查实施办法
