我国慈善事业发展困境及路径探析

我国慈善事业发展困境及路径探析

作者：谈志林，许亚敏

来源：《慈善》 2009年第6期

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，精神文明建设的不断深入，我国慈善事业进入了新的发展阶段。党中央、国务院确定了积极支持慈善事业发展的基本方针，颁布了《中国慈善事业发展指导纲要》，社会各界对慈善事业的认识也经历了一个根本性的转型，参与慈善事业的积极性日益增强，慈善组织不断发展，慈善活动和志愿服务日趋活跃，慈善捐赠款物逐年增加，在扶老、助残、救孤、济困、救灾、助学、助医等方面发挥着越来越重要的作用。尽管我国慈善事业发展成效明显，但与构建社会主义和谐社会的整体要求相比，慈善事业的发展仍然存在诸多困境，主要表现为以下几方面：

一是政府慈善功能过强，社会慈善不足

慈善本质上具有很强的社会属性，是公民的基本义务与公众道德的自我约束，因而其组织与参与主体都应该是民间慈善组织。但由于我国高度集权的政治体制因素与传统计划经济思维的惯性影响，政府强势介入慈善事业，成为慈善事业发展的主角，主要表现在：其一，从新中国慈善事业的发展历程分析，建国之初，政府强制性取缔旧社会遗留下来的慈善组织，使新中国立国之后的社会慈善活动基本陷于停顿：90年代中国慈善总会等慈善组织的成立与2005年中国慈善大会的召开，以及近年慈善事业的蓬勃发展，都是政府强势介入的结果，社会对慈善事业的影响相对弱小。其二，政府是慈善组织经费的主要提供者①，慈善事业发展所需经费主要由政府支持，纯民间性慈善组织的募款能力有限。与政府的强势介入相反，社会整体慈善意识不浓，社会各界对慈善事业的支持度还不高，有利于慈善事业发展的慈善氛围尚未形成，要使慈善事业真正成为全社会的共同事业还任重道远。据调查，全国工商登记的1000多万家企业中，有过捐赠记录的不超过1%。另据中华慈善总会统计，他们所获捐赠70%来自国外和港台地区，国内富豪的捐款仅占不到15%。②公众个人自愿直接参与慈善活动的人数也非常有限。究其原因，一方面是受中国的传统文化的影响，人们的仁爱与慈善不自觉地遵守着由亲及疏、由近及远的潜规则，具有内敛性的特征。同时，对慈善文化的宣传也没有引起足够重视，慈善宣传力度不大，宣传手段比较单一，宣传平台不多，宣传缺乏持续性。

二是慈善制度设计缺陷

虽然近年来我国慈善制度建设力度较大，对推动慈善事业的发展起到了重要的促进作用，但现有慈善制度设计存在明显的缺陷，越来越难以适应慈善事业发展的需要。首先是制度不健全。迄今为止，我国尚无专门规范慈善事业发展的综合性法律法规，包括对慈善组织的性质定位、运行规范、监督机制等方面，以及有关参与慈善事业的进入、退出、评估、公益产权界定与转让、融投资行为和慈善志愿者的组织管理等，都还无章可循，属于制度盲区。即使已颁布的法律法规和政策，往往也缺乏具体的可操作的配套政策而难以真正落实③。其次是制度激励不足。奥斯特罗姆认为，激励是规则的结果，制度激励是可持续发展的根本动力④。制度激励不足就会直接阻碍慈善事业的发展。当前，慈善事业的制度激励主要通过捐赠的税收优惠政策来实现，但税收优惠政策所具有的制度激励功能有限，主要表现为三个方面：第一，对个人捐助的减免比例偏低．30%的扣除优惠幅度和有些国家50%以上的最高限额相比显然低了许多；第二，对企业捐助免税额度虽然由以往的3%提高到12%．但尚缺少可操作的实施办法；第三，享受全额扣除的范围小，不利于促进其他慈善公益组织的公平发展。内资企业只有向红十字会、中华慈善总会等12家慈善组织公益捐赠，才能享受税前全额扣除。

三是慈善组织自身建设滞后，公信力较为缺失

由于慈善事业起步较晚，慈善组织自身建设普遍滞后，慈善组织的影响力仍然十分有限，公信力普遍缺失，难以真正发挥慈善组织特有的社会功能。一方面，我国现代慈善事业起步不久，慈善组织数量还较少，并带有或过分依附政府或自由散漫发展的倾向，慈善组织规模、活动能力等还存在许多先天不足。另一方面，绩效评估缺失，慈善组织成效不彰。在整个慈善活动的循环过程中，慈善成效是捐赠者和社会公众最为关注的问题，也恰恰是当前我国慈善事业最为薄弱的环节。当前，缺少对慈善组织和慈善活动的绩效评估，慈善救助面窄，服务水平低。再加之慈善组织套用行政管理模式，运作透明度不高，进一步剥夺了公众对捐赠资金运作绩效的知情权和监督权，造成了权利义务的不对等，很大程度上挫伤了民间捐赠者的积极性，严重

削弱了慈善组织的公信力。此外，慈善组织相关专业的人才还很缺乏，尚未形成成熟管理经验。

四是慈善资金筹集渠道不畅，慈善事业发展后劲不足

目前我国慈善事业的运行机制不健全，慈善事业还没有真正形成稳定的资金筹集和增值渠道，慈善组织在获取社会资源、人力资本和优化服务等方面还缺乏一定的制度安排。特别是募捐市场的准入机制尚未建立，对募捐主体和受捐主体的资格认定比较模糊，加上监管体制不健全，导致劝募市场管理存在较多问题：慈善募捐的行政性依赖比较强，市场劝募能力较弱，劝募方式单一，募捐不规范，多头募捐、频繁募捐、重复募捐和强制性募捐的现象依然存在。同时，捐赠资金的管理和使用还存在不少问题。总体看来，慈善资金筹集渠道不畅，慈善资金数量少，慈善事业凝聚社会力量、整合社会资源的独特优势尚未充分发挥出来。

我国慈善事业发展的路径选择

当前，我国正处于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新阶段，发展慈善事业具有非常重要意义。在我国社会福利整体水平较低的情况下，发展慈善事业，不仅能够解决社会成员的即时困境，改善他们的生存状况，有效弥补政府在社会保障方面的投入不足，缓解贫富差距，实现社会公平；还能够通过传递善意和爱心，增进社会凝聚力和向心力，在全社会形成团结互助的良好风尚和平等友爱、融洽和谐的人际环境。因此，必须从健全社会保障体系、传承传统文化、促进社会主义精神文明出发，积极探索有中国特色的慈善事业发展路径。

第一，逐步强化公众慈善意识，推动慈善文化建设

理念指导行动。稳定的群体意识可以使“个人和团体的行为方式理性化”，便于社会交易方彼此达成共同的信念，或形成彼此共同遵守的契约。⑤慈善行为的非强制性和自愿性，决定了公众的慈善意识与慈善文化对慈善事业的发展具有重要的认同与基础性精神支撑作用。一个缺乏对弱者关爱的社会，不可能有真正意义上的慈善事业。一是加强政府倡导。各级党政领导应向全社会发出政府支持发展慈善事业的信号，以提高公众对于慈善事业重要性的认识，增强发展有中国特色的慈善事业的信心。应加大慈善激励，对独家捐助的专项基金、项目允许以个人或家族名义冠名，对有突出贡献的个人和组织予以政府褒奖，以满足捐赠方在捐赠中获得预期的社会荣誉感，从而扩大慈善事业的影响力和感召力，鼓励公民的积极参与。二是加强慈善教育。要积极推动慈善文化进社区、进乡村、进机关、进企业、进学校活动，通过宣传百姓中乐善好施的典范，唤起公众对慈善事业的认识、理解、信任和支持，提高公民的公益道德素养，使现代慈善意识深入人心．在全社会形成支持慈善光荣、参与慈善高尚的良好社会氛围。三是要大力加强对传统慈善文化和现代慈善理论的发掘和研究。通过对我国积淀深厚的传统慈善文化的发掘整理，来传承慈善文明，发展以爱心奉献、互助和谐为核心的现代慈善文化。通过研究现代慈善理论，借鉴国外慈善事业发展的经验，探索现代慈善事业的发展规律、发展模式和运行机制，引导社会对我国慈善事业发展的前瞻性认识。同时引导公众树立符合现代文明与社会公正的财富观，既保护个人通过合法的途径从社会赚取财富，也鼓励富裕阶层通过相应的途径回报社会。要不断强化企业的社会责任，提高企业参与慈善活动的自觉性，并宣传企业取之于民、用之于民的慈行善举，激发企业参与慈善事业的热情。

第二，加强政策法制建设，形成支撑慈善事业可持续发展的制度环境

制度环境是决定或影响其他制度安排的基础性制度，制度环境的因素会影响到具体制度安排的生成与变迁，也影响到具体制度安排的功能与绩效。⑥与慈善事业发展相关的制度集合构成了慈善事业发展的制度环境，慈善事业的可持续发展离不开良好制度环境的支撑，制度建设至关重要。当前，要加强政策法制建设，依法保护慈善组织的合法权益，引导慈善组织的发展，规范慈善组织的行为。一是要加快《慈善事业促进法》的立法进程。要在法律上进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序和慈善募捐的监督管理机制，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为。二是制定和完善有利于慈善事业发展的制度激励机制。要研究完善财政税收政策对发展慈善事业的支持，进一步研究推动慈善捐赠税收优惠政策的调整和完善，以税收优惠政策为中心，基本形成较为完善的促进慈善事业发展的政策支持体系。要合理增加优惠幅度，激发社会各界参与慈善事业的积极性，增强税收政策的制度激励功能。同时，要注重对现有慈善捐赠税收优惠政策的宣传，普及税收优惠政策知识，使捐赠人了解政策、掌握政策、用足政策。三是要健全公共财政制度。通过政府购买公共服务，鼓励有条件的地方由公共财政对慈善给予适当支持。同时，对已颁布的政策法规要制定相应的具有可操作性的配套政策，并加大执法力度，保证相关法规政策真正落实到位。

第三，从基本国情出发，科学确立我国慈善事业的发展模式

慈善事业发展模式的选择，代表着慈善事业的发展方向。从我国慈善事业的发展现状出发，借鉴西方发达国家慈善事业发展的经验，我国慈善事业应该选择“政府倡导、民间主办、社会参与、科学运作”的发展模式。“政府倡导”就是要突出政府在慈善事业发展中的支持、鼓励和引导作用。一方面，政府要从自身职能定位出发，制定慈善政策法规，为慈善事业的发展创造良好的制度环境，并依法开展对慈善组织的监督管理，规范募捐行为和捐赠款物的使用，维护慈善组织和捐赠人、受益人的合法权益。⑦另一方面，还要通过项目委托、资金支持、购买服务等方式支持慈善组织的发展。“民间主办”就是要坚持慈善事业的非政府、非营利和公众自愿的属性，根据有关法律规定，遵循平等协商的原则，以民间组织为主体来组织、实施慈善活动，以充分发挥民间组织动员社会力量、营造慈善氛围、引导慈善行为、积聚慈善资源、供给慈善服务的功能。要尽快通过民间组织建立慈善组织资质评估和信用资格认证制度，加大社会监管力度，进一步规范慈善行为。“社会参与”就是要广泛发动社会力量参与慈善事业。社会是慈善事业发展的物质资本和人力资本的供给方，通过社会参与，既可以为慈善事业提供不竭的力量源泉，又可以促使慈善组织接受公众监督，确保慈善资源的合理分配和规范使用。“科学运作”就是要保障慈善组织运作的科学性，促使慈善组织健康有序地发展。要逐步实现慈善组织的资金募集和使用分开，采用科学化、企业化管理方式和市场化运作方式，来实现非市场化的目标，以提升慈善活动的社会效益和经济效益，实现慈善效用的最大化。慈善目标的非市场化在于慈善活动不仅仅摆脱了等价交换的常规法则，启动了资源在不同阶层之间与市场交换相反的流向，实现了资源从富有群体向困难群体的无偿转移，而且更在于摆脱了追逐利润的资本逻辑，使得组织运作有可能达到消耗最小、综合效能最高的目标，最终实现“科学慈善”。

第四，加强慈善组织能力建设，培育发展慈善组织

慈善组织是慈善事业存在和发展的载体，发达的慈善组织是慈善事业发展的基本力量。针对我国目前慈善组织数量少、能力弱的现实，必须大力发展慈善组织，加强慈善组织能力建设。一是要加强慈善组织建设，努力建立类型多样、分工合理、管理科学、公信力强的慈善组织体系。要重点培育和扶持一批规模较大、影响力强、公信度高的慈善机构，以发挥其示范和辐射作用。⑧要根据慈善事业的募捐、资金管理和实施救助等三个运行环节相对独立的特点，坚持