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推进综合行政执法试点工作实践研究
（XX市综合行政执法局 2009年12月17日）
党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的工作目标，对进一步规X行政行为，加强行政执法部门建设，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提出了新的更高的要求。综合行政执法作为新型行政组织形式和执法方式，打破了行业和部门及领域的界限，直接跨行业、跨领域执法；统一设置政府执法机构，精简机构和人员，促进依法行政，是创新政府组织形式和深化政府管理改革的一种新尝试。XX市综合行政执法局作为深化行政管理体制改革的试点举措之一，成立三年以来取得了巨大的成绩，也存在一些问题，现作一小结。 一、综合行政执法改革的背景与意义 （一）综合行政执法改革的背景 在传统的行政体制格局中，由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域，同一级政府下设的多个部门同管一件事，同一个系统的各级执法部门行使大体相同的职权。某一个行政管理领域，要出现多个部门发挥作用，甚至有同一个部门的多个执法机构参与。如：在城市道路上摆摊违反了多个行政管理规X，XX商贩的处理就牵涉到工商行政管理、公安交通管理、市容环境管理、卫生行政管理等几个部门，必然带来管理中各行政机关之间的职权交叉、重复执法、责任不明等现象。执法主体的部门化和多元化在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能，是行政组织机构的一大弊病。实行综合行政执法，既是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容，也是解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题的根本举措。综合行政执法不仅将行政检查权、行政监督权和行政处罚权等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行调整和资源、权力的再整合，从体制上、源头上改革、创新行政执法体制。 1996年的《中华人民XX国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”确立了行政执法相对集中行政处罚制度，为综合行政执法提供了法律上的依据，成为推进行政执法改革的契机。随后，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（63号文件）、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（17号文件）以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台，明确了综合行政执法的方向和各项具体措施；并计划把综合行政执法扩展到文化市场、资源环境、农业和交通运输管理等适合综合执法的领域。如今综合行政执法已成为政府行政管理体制改革的一个热点和社会关注的焦点之一。 （二）综合行政执法改革的意义 1、有利于根治传统行政执法的弊端
由于传统行政执法体制政出多门、各行其是和受利益驱动，一些行政执法部门动辄检查，滥施处罚，己引起公众的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规X执法行为，维护经济社会秩序，为公众提供良好的法治环境。我国原有的行政执法队伍过多，财政开支极大；执法力量分散，人力资源浪费严重；执法机构职能单一，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。建立和实行综合行政执法制度，有利于精兵简政，减少职能交叉、多头执法的矛盾以及执法责任不清等问题，从整体上提高行政执法的能力。自推行综合行政执法以来，一定程度上解决了当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、执法扰民、执法效率不高等问题，降低了执法成本，从体制和机制上逐步解决了传统行政执法的弊端，使地方政府
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执法职能得到了有效统一，进一步理顺了行政执法体制，推动了行政管理体制变革。 2、有利于提高行政效率
行政权运作中，应以最少的资源耗费，最大程度地维护行政相对人的合法权益和公共效益。综合行政执法为提高行政效率创造了有效的途径，在整合了部分权力资源的基础上，减少了行政机构的执法开支，同时减轻了因多头或多层执法给行政相对人造成的不必要的负担。可以说，综合行政执法的推行初步解决了行政权的扩展与行政效率本身的要求和冲突，初步实现了合理设置行政管理机构，促进管理程序科学化，增强管理活动有效性等行政效率的基本要求，提高了行政效能，充分体现行政执法的效率与公正，维护了公共利益与个人合法权益。 3、有利于政府机构改革和管理方式创新
随着我国社会主义市场经济的快速发展，社会转型越来越快，公众法治意识的提高与增强，对行政管理方式的创新和改革不断提出新的要求。人们呼唤服务型、效能型的政府，要求简洁、一致的行政执法体制。因而，政府组织必须依据环境的变动不断作出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。在市场经济条件下，政府逐渐蜕掉资源控制主体的角色，多元和独立的市场主体的自由度日趋增大，市场与社会的自我治理不断形成与政府相抗衡并制约政府权力的独立力量，要更好地因应这一变化，必然要求政府执法机构设置综合化和权力配置综合化。综合行政执法改革通过建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，不断提高政府公共服务的质量。 4、有利于深化行政管理体制改革 综合行政执法改革，是深化行政管理体制改革的重要组成部分，对严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的统一、规X、高效的行政执法体制，转变政府管理职能和管理方式等具有重大意义。综合行政执法为解决行政权重叠、行政机构臃肿等行政管理体制问题提供新的改革思路，其必将进一步推动行政管理体制的调整、行政权力的整合、政府管理职能、机构、人员的整合以及行政开支的压缩。综合行政执法对行政执法权进行整合，实现执法机关优化、精简、合并，明确权限，理顺关系，变多头执法为综合执法，保证了政府更好地依法行政。综合行政执法与其他行政部门间相互监督，相互制约，促进了行政机关的依法行政。 二、XX市试点综合行政执法改革的具体做法与成效
XX市地处XX西部、钱江源头，下辖一市两区三县，总面积8836平方公里，人口246万人。市区（柯城区、衢江区）X围共辖17 个乡、12 个镇、9个街道办事处，总面积2357平方公里，人口80万人。自2002年以来，市委、市政府认真实施“工业立市、
借力发展、特色竞争”三大战略，出台一系列加快城市化进程的政策措施，有力地促进了经济社会的发展。随着我市经济社会和城市建设的快速发展，行政执法与城市管理方面都出现许多新的情况和问题。
一是执法主体分散，机构过多。据2002年报统计，市区具有专门行政执法职能的事业机构有23家，管理、执法、检验职能合一的非专门执法事业机构有38家，专兼职执法人员共1189人。其中涉及城市管理领域共有11家，专兼职执法人员591人，分散在建设、规划、环保、工商、公安、卫生等多个行政部门。由于执法队伍多，多头管理导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出，有利的争相处罚，无利的互相扯皮、推诿，群众反响强烈。
二是队伍庞大，整体素质偏低。由于机构设置过多，出现人员超编情况且合同工、临时工较多，许多人员未经严格的考核和培训就上岗执法，执法方式简单且缺少程序。
三是管理不健全，审批不规X。部分执法机构使用自收自支事业编制，收支挂钩，以罚代管的现象仍然存在，加上内部监督力度不够，实际效果不理想。
四是城市“脏、乱、差”现象突出。XX建设、违章搭建、占道经营、机动车辆乱停乱放时
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有发生，流动商贩问题突出，严重影响市容市貌。
为了改变这种状况，从源头上、体制上解决行政执法工作的弊端，提高执法效能，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求以及省政府的批复（浙政函[2003]47号，省政府正式批复同意XX市为XX省实行综合行政执法试点市），XX市从实际出发，进行了综合行政执法改革的试点，在综合行政执法的机构设置、职能转变和定位、执法X围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。 （一）已经建立综合行政执法的体制
XX系XX省实行综合行政执法的唯一试点地市，市综合行政执法局属本级政府的组成部门，依法集中行使综合行政执法权。主要职能归纳为“十一加一”，“十一”主要履行行政执法的职能，即市容环境卫生、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划和工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查权；“一”主要履行市政府交办的其他职责，我们理解为城市管理的职能。
从编制上看，XX市综合行政执法局工作人员全部是公务员编制（220人），较好地解决了执法主体资格的问题。市综合行政执法局不仅承担了行政执法的工作，而且执行着大量的市政府的公共政策职能，例如承担了相当一部分城市管理的管理职能。目前，根据有关文件精神，应由市政府职能管理部门履行的各项执法职能正逐步集中到市综合行政执法局。
其次，根据XX市的实际，确定了以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划控制区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局具体管理衢江、柯城两区的农村地域；以利于集中统一领导，确保行政执法渠道畅通、政令统一，并利于统筹城乡社会管理，确保公平公正；三是严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，实行罚没款全款上缴财政，行政执法所有经费由财政保障的办法，彻底杜绝以罚代管、以权谋利、罚款与福利待遇挂钩等不当做法；四是为有利于保障综合行政执法工作，由市公安局设立治安支队城市管理警察大队派驻到综合执法局，业务受综合执法局指导，主要配合综合执法局工作，防止暴力抗法事件发生。通过体制理顺，初步建立了结构比较合理、内容比较完整、方法比较科学的执法框架体系，执法效率明显提高。
（二）不断完善、创新行政执法机制
一是加强了层级考核机制建设，科学制定考核方案，从队伍建设、职能履行、执法业务三方面明确考核比重和工作职责；考核结果和人员使用、评先树优、经济利益挂钩；二是加强了网格化执法运行机制建设，着力推进精细化管理、网络化执法运作机制，正确处理网格化执法与专项执法治理、与开展和配合重大活动、与集中突击整治的关系，在人员、时间和工作任务上统筹安排；三是加强了综合行政执法社区联动机制建设，实行辖区执法支队负责人街道（乡镇）挂职工作制度，深化“阳光执法”活动，逐步完善执法密切联系社区工作机制；四是加强了公安保障机制建设，密切综合行政执法公安保障协作，建立健全公安保障执法工作办案制度、联络员制度、例会制度、情况反馈制度等四项机制；五是加强了综合行政执法外部协调机制建设，积极沟通法制办、法院、建设、规划、工商、公安、环保、财政、纪检监察等有关部门，进一步完善与有关部门的工作例会、配合协作、文件会签等制度。 （三）全面提高行政执法队伍素质
市综合行政执法局自成立以来就全面推进行政执法队伍的规X化管理和制度化建设。一是强调执法观念，促进工作思维转变。大力提倡用法律的思维考虑问题，有法律的语言解决问题的工作方式，有效地推动了原来的城管思维向执法思维、城管行为向执法行为的转变，强化了行政执法人员的法制观念和忠于法律的意识。二是加强业务培训，促进队伍素质提升。通过执法资格考试培训、法律业务培训、法律学历进修和业务交流等形式，有效提升了队伍的整体法律素养。三是加强案件审核力度，促进案件规X办理。综合行政执法面向的X围
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广、权力比较集中，因此，行政执法队伍的行为规X化对有效控制执法过程的合法有效就尤为必要。通过规X执法程序，明确审批权限，加强办案指导和审核，做好案件听证和专家论证等，规X了案件的办理。四是注重制度建设，促进执法监督落实。 （四）建立、健全行政执法责任制
行政执法责任制是规X和监督行政执法活动的一项重要制度。市综合行政执法局成立运行以来一直致力于行政执法责任制的建立和完善。通过梳理执法依据、分解执法职权以及确定执法责任等方式，建立行政执法过错责任制和行政执法错案追究制等制度，强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规X和监督行政执法活动，提高行政执法水平。例如，对于单位来说，综合行政法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为都应承担相应的法律责任；对有关行政执法人员的行政执法责任的落实，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给与批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等形式的处理；对行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定XX或者变更、撤销等比例较高的，追究相关领导人和承办人的责任；对实施XX或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定办理。
（五）综合行政执法改革所取得的成效
1、实行综合行政执法改革以来，监督、促进其他行政机关依法行政 综合行政执法试点以来，已经初步实现一些政府部门的行政审批权、行政监督权和行政执法权的适当分离，实现部门之间、权力之间的相互监督和制约，也正在逐步形成行政管理的合力。例如，市综合行政执法局在办理房地产领域的案件时，发现建设主管部门存在职能履行不到位的现象，及时与建设部门沟通、联系，监督、促进其履行相应的职能；在办理规划领域的案件时，发现规划主管部门存在前置管理环节不符合法律规定的情形，因而也在案件办结后致函相关部门要求纠正。另外，市综合行政执法局也充分行使行政检查权和行政监督权，与其他部门一起进行专项整治活动，如联合十一个政府部门对房地产业进行检查；与规划部门、发改委等部门建立协作制度，在项目竣工验收时发挥综合执法部门的监督职能。综合行政执法局通过执法活动维护和促进行政机关依法行政，保证行政机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，有利于促进政府职责转变，加快法治政府建设。 2、全面履行综合行政执法职能，为建设法治社会做出应有的贡献 市综合行政执法局成立以来，全面履行行政执法职能。行政执法是保障社会公平正义的一项重要法律制度。在行政法律关系中，公民、法人和其他组织与行政机关相比，往往处于相对弱势的地位。综合行政执法部门通过公正执法，保障人民群众的合法权益，实现和维护社会公平正义。三年来共办理行政执法案件25，441件，其中一般程序3281件，简易程序22，160件。为规X房地产市场秩序，XX市综合行政执法局行使行政检查权和行政监督权，对全市的房地产市场进行彻底检查，发现问题后整改一批，处罚一批，全面履行了行政执法职能。
3、为保障经济社会的发展，促进和谐社会建设作出应有的贡献
市综合行政执法局自成立以来，深入贯彻社会主义法治理念，以公正执法为主题，坚持以民为本，扎实推进综合行政执法改革，为构建社会主义和谐社会做出了卓有成效地努力。建设社会主义和谐社会与XX、公平正义等法治理念是完全一致的。三年来，市综合行政执法局严格执行行政法律、法规，忠实履行行政执法职责，为保护公民合法权益、监督与促进行政机关依法行政、维护社会和谐稳定、保障改革开放和社会主义现代建设顺利进行，作出了重要贡献。
三、我市综合行政执法试点工作存在的主要问题 （一）法律制度方面的问题
一是相比较其他政府部门序列的成熟有序，综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模
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式；在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性也因此屡受争议。目前我局承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。例如乱设摊、XX搭建等问题存在的历史很长，以前都是有专业的执法部门去管理，这些部门从许可、管理到执法是一条龙的，都没有管理好，怎么能指望在一夕之间解决所有问题呢。现在有的部门觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装，”把难以解决的矛盾全部都交给行政执法局，导致城市管理日常工作的难度越来越大。
二是城市管理领域缺乏一部系统法律来规X，不能给予综合行政执法提供有力的法制支撑。综合行政执法部门在实际执法办案中适用的《城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《道路交通安全法》、《无证无照查处取缔办法》、《环境噪声污染防治法》、《食品卫生法》等法律法规规定实施行政处罚的主体是规划、建设、工商、公安、环保、卫生等相关部门，而实际执法主体是综合行政执法部门，这就造成了实施主体和法律法规规定的不对称，使得综合行政执法部门在执法过程中颇感尴尬。
三是有些法律法规较笼统，操作性不强，导致相关部门判断上的不同理解，影响了案件的处理。如在违反规划案件的办理上，对当事人的XX行为是否严重影响城市规划界定缺乏比较明确、规X的标准，在界定是否构成严重影响城市规划上，案件处理主观因素较多，相关部门往往会出现不同的理解。如一些违建案件规划部门认为严重影响规划，建议予以拆除，因我局对《停建通知书》送达前的违建部分无强制执行权，在申请法院强制执行后，存在法院调查认为严重影响规划缺乏标准依据不能成立，作出驳回申请决定的情况。 四是综合行政执法局没有行政强制执行权，严重影响了行政执法的效率和权威。行政执法是为了公共利益执行相关的法律、法规，首先强调的是效率，但由于没有行政强制执行权，很多案件要申请法院执行，严重影响了行政执法的效率，也损坏了法律的权威。 （二）执法配合的问题
以行政综合执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整, 涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题，现在由综合执法局集中行使处罚权，在某种程度上是在和相关部门争夺利益。综合执法机构设置后 ,动摇了某些行政机关的部门利益 ,综合行政执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。如 ,行政执法职能虽综合归并 ,但相应的行政管理职能仍由各相关部门行使
,执法与管理之间的任务交接、协调配合已成为目前行政综合执法部门面临的一大难题。对原来执行各相关职权的行政机构来讲 ,行政综合执法的推进 ,使它们不得不让渡手中的执法权力
,就难免有些失落。因此 ,在行政综合执法刚刚起步阶段 ,需要各方面协助和指引的情况下 ,却难于获得必要的帮助 ,使综合执法在实践中步履维艰。 （三）执法保障的问题
一是外部保障方面。主要是公安执法保障和法院执行保障。一方面，公安执法保障主要是由公安派驻城市管理警察大队到市综合行政执法局，其职能主要是配合我局工作，防止暴力抗法事件发生。由于办案程序较复杂，环节多，使大队的保障功能受到限制。城市管理警察警力严重不足，造成阻碍执行公务的案件处理不及时，保障不到位。另一方面，综合行政执法作出的行政处罚案件面广量多，且多数执法相对人由于自身利益的原因，对综合执法部门作
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