成都高位推进乡村振兴的突破选择
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来源：《当代县域经济》 2020年第10期
协办 四川省宜宾市南溪区人民政府
郭晓鸣 四川省社会科学院研究员、原副院长
成都市作为快速崛起的新晋国家中心城市、四川省首位城市和四川省“一干多支”战略中的“主干”城市，具有通过高标准、高水平推进乡村振兴打造全国乡村振兴示范样本和引领带动四川省农业农村发展变革的先天优势和基础条件。在新时代乡村大变革、大发展的历史阶段中，成都市在准确把握农业农村发展的内在规律和自身发展现状、短板挑战的基础上，因时而谋、顺势而为，探索出一条具有成都特色和示范效应的乡村振兴战略高位推进之路，不仅是成都市推动农业农村现代化进程的必由之路，也是在新时代背景下引领开创四川省“三农”工作新局面的必然要求。
乡村振兴 成都已实现重大进展
成都市具有良好的区位优势、厚实的农业产业基础、中心城市庞大的消费市场空间，更重要的是，成都市还拥有千年都江堰灌区、天府农耕文化溯源地等独特优势，这些优势条件的复合叠加意味着成都市实施乡村振兴不能采取修补式提升发展的一般路径，而是必须强调在高位求进的基础上寻求对农业和乡村系统的根本性改造，实现再造“新天府”的历史使命和对四川其他地区的带动引领。
——首位引领功能日益凸显。成都市作为四川省资源禀赋最为优越、经济最为发达、人口和城镇最为密集的区域，农业农村在产业体系、人才聚集、科技引领、制度创新、基础设施和公共服务等各个方面远远高于四川全省其他地区，是四川和西部地区农业农村发展的典范样板。同时，四川省委十一届三中全会提出了“一干多支、五区协同”发展战略，明确成都市的“主干”引擎角色定位，要求发挥对全省其他地区的辐射带动引领作用。因此，基于客观层面的区域发展水平差异和主观层面的顶层设计的更新转变共同要求，成都市在乡村振兴过程中不仅仅要关注于自身，更要强调发挥示范带动功能，进而成为促进四川省乡村整体发展能级提升的“极核”，形成成都市引领全省其他地区农村共同发展、协同共赢的发展格局。
——城乡融合进程持续深化。成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区、第二批国家新型城镇化综合试点地区和全国农村改革试验区。成都市的城乡关系演进呈现出从城乡互动、城乡一体化再到城乡融合发展的层层递进、逐步加深的演化趋势，并在诸多领域取得了明显进展。一是城乡要素对流加速。成都市坚持以深化改革为路径激活和聚集“人、地、钱”等乡村发展要素，率先在全国探索城乡一元化户籍管理制度，启动以还权赋能为主要内容的农村产权制度改革，建立农村土地产权交易服务体系和开展农村“三块地”改革，深化农村金融体制改革。二是城乡公共服务均等化水平显著提高。建立了城乡一体公平的社会保障体系，形成了以最低生活保障为核心的综合社会救助体系，基本实现了城乡优质供给服务资源全覆盖。三是城乡居民实现发展成果共享。城乡居民可支配收入比由2015年的2.25:1持续下降到2018年的1.90:1，显著低于2018年全国2.49:1的平均水平。
——乡村产业体系稳步升级。成都拥有厚实的农业产业基础和优越的资源条件。近年来，成都市突出都市现代农业发展方向，乡村产业发展水平显著提升，乡村产业体系正在发生着重构式的迭代升级。一是农业产品结构优化升级。突出绿色、优质、高端农产品供给导向，发展精致型农业和品牌农业。到2017年底，全市累计获得“三品一标”认证1372个、占全省25%，
中国驰名商标27个，国家级品牌达90个。二是农业现代化水平不断提高。到2017年底，全市适度规模经营率达60.8%，农业产业化经营带动农户覆盖面超过80%。三是农村六次融合产业发展迅速。农业与旅游、文创、会展、电商、康养等融合的新产业新业态处于全国领先水平，农业由单一产业转变为复合产业。四是科技支撑夯实有力。农业科技进步贡献率超过57.5%，高于全国全省平均水平。五是农业发展的空间载体不断完善。规划建设温江成都都市现代农业高新技术产业园等七大功能区和龙泉山“梦里桃乡”水蜜桃产业园等七大园区，以产业功能区和园区为载体，以点带面促进都市现代农业发展的步伐正在全面加快。
——乡村空间形态不断优化。成都市立足于更高层次的发展目标，强调在生态保护的基础上进行乡村景观化景区化改造，发现和激活乡村文化、生态等多元潜在价值，赋予乡村空间更强的产业功能，从而形成了乡村的“绿水青山”、农耕文化与“金山银山”之间的快速转化通道。一是层次多元的空间结构体系持续完善。在推动资金、产业、人口向特色镇（街区）移动和集聚的同时，采取“特色镇（街区）+林盘+农业园区”“特色镇（街区）+林盘+景区”“特色镇（街区）+林盘+产业园”等模式，从而既将特色镇建设、产业发展与乡村人居环境整治紧密地衔接在一起，又有利于打破城乡圈层结构，实现全域均衡发展。二是全域景观化的乡村形态逐步形成。围绕美丽宜居公园城市建设的要求，推动乡村全域景区化景观化改造，打造郊野公园、绿道网络、大地景观以及川西林盘，城乡形态“产田相融、城乡相融、城乡一体”发展趋势不断突出，使乡村成为高品质生活场景和新经济消费场景。
——乡村治理体系逐步完善。成都 “党建引领、法治为本、自治为基、德治为先”的“一核三治”乡村善治新格局正在逐步形成，村党支部领导、村民代表会和议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督、新型集体经济组织管理的多元主体共治的社会治理模式正在形成。一是乡村管理体制不断重构。构建跨行政区域的以现代农业功能区为基本单元的管理体制，通过实施拆乡并镇、乡改街办，强化乡镇（街办）公共服务和社会管理职能，通过集体经济组织同自治组织的分离、居站分离等举措，促进公共服务职能下沉，初步构建起“二级政府，三级管理”的行政管理体制，更好适应了乡村生产力水平发展的要求，增强了对乡村公共服务供给的能力。二是乡村治理格局发生变化。乡村治理的熟人社会格局正在不断被打破，社会组织和
新型经营主体进入农村，从而倒逼乡村的管理服务体系不断重构，不断增强乡村社会治理能力。
高位推进 面临四大问题和挑战
——符合服务四川使命担当的平台和功能有待完善。辐射带动四川省乡村发展不仅是成都市的政治责任，也是自身发展的必然选择，将全省首位城市的要素优势、产业链集群优势以及区域影响优势与其他地方的资源优势、腹地空间相结合，能够起到良好的资源组合效应和发展协同效应。成都市已经通过创新土地交易服务、农业科技创新服务、农村金融保险服务、农产品品牌孵化服务、农产品交易服务、农商文旅体融合发展服务、农业博览综合服务七大共享平台，构建与省内其他地区的合作机制，但总体上，成都市对全省农村的带动引领作用依然不足。一是“七大共享服务平台”功能发挥不足。总体上，全省其他地区接入“七大共享服务平台”的覆盖范围小、覆盖面窄，没有充分地实现联网共享，导致成都市的科技、智力、资本等效益型要素难以通畅地进入四川省其他地区，其他地区的优质农产品也没有充分地进入成都市的消费市场，或者依托成都市的渠道终端、电商网络及展示展销平台进入国内外其他区域市场。二是产业发展的协同关联不足。在政府层面上，成都市及其下属各区县与四川省其他地区积极签订战略合作协议，形成了合作框架，但是跨区域合作的范围仍待扩大、合作的领域有待拓展、合作的程度有待加深。在市场层面上，仍然缺乏串联各地的行业协会、产业联盟等组织载体，成都市在农业产业链的繁育、生产、加工、流通、营销等各环节上缺乏有效协作，在加工流通、品牌孵化、科技创新、文创设计等方面的显著优势也还没有充分地转化应用于四川省其他地区的农业和农村发展。
——符合产业生态圈理念的产业协同机制有待健全。成都市应用产业生态圈的理念，打破传统行政边界，推进现代农业功能区及园区建设，促进了都市现代农业发展能级和水平的整体式提升。但是，农业产业发展的协同机制仍不够健全。一是多元产业和业态之间缺乏协同。多元产业和业态之间“平行式”、割裂化发展特征较为突出，往往侧重于通过招大引强的方式引进具有行业领军地位和辐射带动作用的大中型龙头企业，但在一定程度上对促进龙头企业、合作社、家庭农场及小农户等多元主体之间构建利益同盟和产业协作关系重视不够，导致农业产业链内部的生产、加工、营销等不同环节缺乏充分协作，种养业与乡村旅游和休闲农业之间的联动性较弱。二是农业生产性服务业配套不充分。部分地区侧重于通过土地流转集中以实现规模扩张，对加强社会化服务体系建设，以服务规模化克服分散化传统小农经营模式的弊端相对重视不够。现有的社会化服务组织存在着服务能力弱、服务范围小、服务领域窄等问题，难以为农业发展提供有效的配套支撑。三是农村六次融合产业缺乏升级。在庞大市场需求刺激和区位、生态、文化等多重优势叠加的条件下，成都市观光、度假、康养等农商文旅体融合发展的新产业新业态快速发展，但也面临着整体产业层次不高和产业同质化竞争的问题，一些地区没有瞄准细分市场需求开发具有个性化、品质化的农商文旅体融合产业的产品和服务，不同区域之间的文旅资源缺乏有效整合与协同，导致休闲农业和乡村旅游尚未形成错位竞争、组合配置的产业集群效应。
——符合乡村产业升级导向的政策支持体系有待优化。近年来，成都市支农强农惠农的政策支持力度不断加大、政策支持效能持续提升，但仍与乡村产业结构调整和迭代升级的大趋势之间匹配度不高，政策支持体系仍有待优化。一是促进竞争力提升的政策支持导向尚不突出。农业政策支持从生产支持拓展到注重提升农业产业链和价值链有所不足，产业链前端的科技研发、良种育繁和产业链后端的加工、销售、品牌建设等全产业链环节的政策支持有待强化。同时，政策支持的动态调整速度滞后于农村新产业新业态新模式的出现与扩散速度，对休闲农业、康养农业、会展农业等新产业新业态的针对性支持政策相对不足，也缺乏对稻田综合种养、共享式农庄、社区支持农业等新模式的精准有效的政策支持。二是政策弹性空间有待扩大。“土地红线”和“生态红线”关系到国家宏观战略的贯彻落实，是农业发展所必须要坚守的发展底线，但是，政策边界简单化的过度严格控制也在一定程度上抑制了正常的农业发展需求。突出地体现在“土地红线”的划分界定上，休闲农业和乡村旅游发展所需要的建设用地指标获取极为困难，农业、林业生产所必需的生产设施用地、附属生产设施用地及配套设施用地难以获得农用地转用审批手续。三是绿色发展的政策激励有待强化。总体上，多元化、市场化的生态补偿机制探索和实施相对不足，乡村生态价值转化仅依靠以农商文旅体融合为导向发展休闲农业和乡村旅游等，碳排放权、排污权、用能权、水权交易的环境政策工具应用不足，导致绿色生态发展行为激励相对不足。
——符合城乡融合发展趋势的体制机制变革有待突破。成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区和全国农村改革试验区，承担农村改革试点任务多、起步早，且在众多农村改革领域走在全国前列，有力地突破了城乡要素平等自由交换的制度制约，促进了城乡融合发展。但同时，阻碍城乡融合发展和要素自由平等交换的深层次体制机制障碍依然存在。一是城乡要素交换主体不对等。相当部分的行政村尚未完成农村集体产权制度改革，导致农村在与城市要素所有者的谈判对接中，既缺乏有效的中介平台，形成城市要素下乡的“桥梁”，又缺乏能够代表和维护农民利益的组织载体。二是农村集体建设用地难以盘活。农村“三块地”改革试点仅在郫都区实施，更大范围内的闲置宅基地、集体经营性建设用地等尚未盘活。零星分散集体建设用地难以通过指标“飘移”实现集中集约利用。集体建设用地入市前的项目审批与后续的监管机制尚不健全，造成土地资源利用效率难以有效提高。三是农村金融服务能力有待提升。农村产权的交易、抵押登记以及资产处置等环节的服务办理场所、信息、程序和条件等相对独立，尚未实现有效联通，致使农村产权流通和变现能力弱，农村产权作为抵押物时的估值也较低。“农贷通”平台整体处于初步建设阶段，功能发挥不够充分。四是乡村人才外流趋势未得以根本性扭转。临近城市中心和二三产业发达所带来的多元外部发展机会和选择空间，导致乡村对人才的吸引力相对较弱，加之，对人才的引育机制有待健全，造成乡村人才仍然外流，总量不
成都高位推进乡村振兴的突破选择
