对城市防洪应急预案编制大纲修订的建议
摘要：因各地具体情况的不同，在城市防洪应急预案的编制及修订中，常出现城市防洪应急预案缺乏针对性及可操作性程度不高等问题。根据城市防洪中的一些实际情况，从城市防洪应急预案应兼具指导性与可操作性的角度，提出了城市防洪应急预案编制中，在预防与预警、主要应急响应措施、关键因子时限等方面需要进一步完善的地方，并就部分条款的修订提出了具体建议。 关键词： 城市防洪；应急预案；在建工程；大纲；修订
11．引言
2006年以前，防洪预案是按《防洪预案编制要点》（试行）编制的，自2006年后，《城市防洪应急预案编制大纲》（下简称大纲）正式成为防洪预案编制的纲领性文件，但大纲适用范围主要是适用于自然或人为因素导致的城市市区内洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件的防御和处置[1]。就长江、钱塘江、淮河等江河沿线及其支流的河道管理部门及防汛指挥机构来说，主要是防御江河洪水为主的洪水，而且我国江河沿线及其支流所在城市所属河流或堤段中的堤防加固工程、河道整治工程、河道景观工程、应急整险工程以及港口与航道的整治控导工程、桥梁或过江隧道工程等各类工程日益增多，城市防洪应急预案编制大纲对这类在建工程也不可避免的存在着一定的局限性。在防洪减灾中，有学者从堤防溃口事故和溃口后的人员伤亡事故方面做了研究[2-4]，城市防洪应急预案是防洪减灾的基础，本文拟就城市防洪应急预案大纲编制中遇到的一些问题加以论述。 2．对大纲修订的必要性
《城市防洪应急预案编制大纲》适用范围主要是适用于自然或人为因素导致的城市市区内洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件的防御和处置
[1]
，对于城市市区以内的在建工程、城市市区以外的堤防及所在的县、乡镇等行政区域防洪
预案的编制要求，没有明确要求，导致防洪应急预案编制存在着一定的盲区和模糊化，而城市市区以内的在建工程汛期失事或者城市市区以外的堤防及所在的县、乡镇等行政区域管辖堤段出现问题，同样会影响到城市市区的安全，从最大限度地减少人员伤亡和灾害损失的角度出发，大纲应做适当的修正、补充及完善。
3．对大纲修订的几点建议 3．1工作原则的修订
在城市防洪预案中，有的城市既有干流也有支流，既有左岸也有右岸，以长江中下游的湖北省荆州市为例，左岸是荆江大堤，右岸是长江干堤、支民堤；左岸是江汉平原，右岸是分蓄洪区；即一座城市的左右岸堤防的等级、保护对象、保护范围有时存在较大的差异，故城市防洪预案中还要考虑全面部署、保证重点的原则；全面规划、统筹兼顾、局部利益服从全局利益的原则；确保重点、兼顾一般，与上下游、左右岸兼顾协调的原则；依据《水法》和《河道管理条例》还要考虑防汛抗洪与环境保护相结合的原则。 3．2 重点防护对象的修订
大纲中以党政机关要地、电视台等重点部门和重点单位，地铁、人防工程等重要地下设施，以及供水、供电、供气等生命线工程设施和重要有毒害污染物生产或仓储地，城区易积水交通干道及危房稠密居民区等为重点防护对象，这是因为大纲中的城市防洪不仅仅是指江河洪水，还包括山洪、暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件的防御和处置。而对江河防洪来说，一般只是单纯的防御江河洪水，其重点防护对象显然应该是防护着这些重点部门、重要设施的堤防。具体而言是堤防上的重点险工险段、沙基堤段、欠高堤段、病险涵闸等。 3．3 预防与预警的修订
大纲中的预警级别由重到轻分为I、II、III、IV四级，分别用红、橙、黄、蓝色表示，这是暴雨渍涝、台风暴潮等灾害事件根据其严重程度向社会发布的警示标志，江河洪水的防洪预案一般以设防水位、警戒水位、保证水位、预案水位来响应大纲中的预警级别，并就不同的预警级别制定相应的防御方案和措施。
在建工程因未能在汛前完工及验收，为其所在的河流及堤段的防洪安全带来一定的影响，地方防汛机构需充分考虑在建工程对邻近堤段的影响和工程本身及施工区域存在的安全隐患，在市、县级的防洪预案中，对在建工程防洪预案常出现遗漏或是仅作为附件或单项预案附于本区域防洪预案之后，与该区域的城市整体防洪预案不能无缝衔接，而且编制在建工程防洪预案的中标单位（施工单位）对该区域的水文条件及在建工程邻近的堤段情况也不了解，故河道主管部门或水行政主管部门应在本区域的城市防洪预案中，根据大纲和在建工程及所属河流或堤段的具体实际情况，对这些中标单位（施工单位）的在建工程防洪预案提出具体
和明确的编制要求。近些年来经常发生因在建工程管理不善引起工程出险进而造成人员伤亡的事件，在建工程的防洪预案缺失或不具操作性是其中重要的一个原因。因此，编制在建工程防洪预案非常重要。预防与预警中主要防御方案除了大纲中的江河洪水防御方案、突发性洪水防御方案，还应就本区域内未完工的招投标工程、应急整险工程等责成施工单位编制合乎要求的在建工程防洪预案，在建工程防洪预案的预警级别应与区域性的防洪预案的预警级别保持一致，不得低于区域性的防洪预案的预警级别，及其内容应包括标准内洪水防御方案、超标准洪水防御方案、突发性洪水防御方案。 3．4 主要应急响应措施的修订
防汛抢险时间紧，任务急，困难多，风险大，现场抢险方案的制定与实施具有很强的时效性[5]，而现场抢险方案的制定及实施则取决于险情的上报、人员及物质的到位、通讯故障的抢修、交通拥堵时的疏通等是否及时。大纲要求明确不同量级江河洪水条件下的主要应急响应措施，如明确进入紧急防汛期的条件、出现前期征兆及发生险情后的紧急上报规定和应采取的处理措施、险情和灾情监控、抢护和救援的指导原则、工作程序和总体要求等，但未要求明确各预警级别下各级别险情的上报时限、各级别险情抢险方案的制定时限、防汛通讯设施的故障抢修时限、防汛抢险物质的运输时限、交通道路拥堵时的疏通时限。这就导致了各编制单位要么在其防洪预案中回避关于各关键因子时限的要求，要么尽可能的采取最大时限或者随便估计一个时限，甚至采取模糊时限。而在涉及防汛抢险的关键因子方面，没有明确、具体、科学的时限的防洪预案是不具可操作性的。这些时限的标准的确定与解释部门，不应是防洪预案的各编制部门，最好是以流域或省为单位在做相关的测定和评估后再确定，使之更具有科学性、权威性和可操作性。 4．应急保障的响应修订 4．1技术保障措施
大纲中的应急保障关于抢险与救援保障，只要求明确抢险救援装备、技术力量、队伍（含专业与非专业队伍）、专家组在管理和启动等方面的保障措施等，大纲中应增加技术保障措施。技术保障措施并不是堆砌一些套话和原则性的话，而是要让防洪预案对基层政府尤其是基层技术人员在技术上具有指导性，从而让所编制的防洪预案对本区域的防洪更具实用性和可操作性。
4．2工程措施与非工程保障措施
大纲中的抢险与救援保障应补充工程措施与非工程措施。工程措施是指对各类工程基础设施的修复加固，即在汛前对水毁工程、重点险工险段、病险闸等进行修复加固，恢复并提高其抗洪能力，确保安全度汛。这一措施与大纲中后期处置中的水毁工程修复的区别在于是汛前进行。
非工程措施即通过法律、行政、经济、保险手段以及直接运用防洪工程以外的其它手段来减少洪灾损失的措施。大纲中的社会动员保障与宣传、培训和演习也属于非工程措施，而防洪保险应作为自愿前提下的一项非工程措施予以补充。
大纲中后期处置的保险与补偿是灾后的行为，而防洪保险做为非工程措施是风险管理中采取的一种风险转移的方式，两者并无冲突。 4．3物资与资金保障
4．3．1购置与验收、报废与更新
大纲中的物资与资金保障要求明确防汛物资储备管理、调拨程序与调运方式，对防汛物资的购置与验收、报废与更新无明确要求，
防汛物资的购置和储备应符合《防汛物质储备定额编制规程》（SL298-2004）和《防汛储备物质验收标准》（SL297-2004）的有关规定。
物资的更新是指因储存年限到期或非人为损坏而报废所需要进行的更新。中央级防汛物资的报废和更新按《中央级防汛物资储备管理细则》进行，非中央级防汛物资的报废和更新工作可以参照实行。
大纲中后期处置的抢险物资补充与报废更新是两个概念，两者并不冲突和矛盾。 4．3．2防汛物资的调（征）用原则
关于防汛物资的调（征）用，一切从防洪保安的角度出发，在预案中十分有必要打破行政区域，无论是中央级、省级还是乡镇或企业与个人自筹的防汛物资，依据《防洪法》可实行以下防汛物资的调（征）用原则：
（1）先近后远的原则。先调用离防汛抢险地点最近的防汛储备物资，依次调用距离抢险地点较近，交通便利的防汛储备物资。
[8]
[7]
[6]
（2）满足急需的原则。当有多处险段需调用防汛储备物资时，若不能同时满足，则先满足重大险情抢险的需要。
（3）先主后次的原则。当有多处险段需调用防汛储备物质时，若不能同时满足，则先满足重点险段重大险情抢护的需要。
（4）各城市防汛指挥部除对本行政区域的物质储备情况全面掌握外，还需对河流两岸及邻近城市的物质储备情况和水陆交通道路进行了解，并绘制防汛物质紧急调运路线图。
（5）根据满足急需的原则，并结合本区域所辖堤段的险段分布及现有状况和现有堤顶路面交通能力，当某处险段调用物质其数量或时间不能满足抢险需要时，经上级防汛指挥部门同意，可打破行政区域，就近调用。 5．结语
《城市防洪应急预案编制大纲》作为防洪预案编制的纲领性文件，对指导我国的城市防洪起到了重大的作用，但在工作原则、预防与预警、主要应急响应措施、应急保障、物资与资金保障、在建工程等方面还存在着一定的局限性。城市防洪预案要让防洪预案对基层政府在非技术保障措施上具有适宜性和实用性，对基层技术人员在技术保障措施上具有指导性和可行性，从而让所编制的防洪预案对本区域的防洪更具可操作性。
参考文献：
[1].国家防汛抗旱指挥部.办公室城市防洪应急预案编制大纲[Z]. 北京：国家防汛抗旱指挥部办公室.2006. [2].杨梦云.基于事故树分析法的重大险情溃口事故防范分析[J]．水电能源科学，2012,30(12)：55～57+19． [3].刘亚莲，周翠英．基于模糊事故树理论的堤防失事风险分析[J]．水电能源科学，2010,28(6)：86～88． [4].杨梦云.堤防溃口人员伤亡事故的事故树分析[J]．水利水电科技进展，2013年第33卷第3期：18～22． [5].杨梦云.防汛抢险中现场抢险方案的特点与制定原则[J]．中国农村水利水电，2012年第11期：140～141+144． [6].SL298-2004，防汛物质储备定额编制规程[S].北京：中国水利水电出版社,2004. [7].SL297-2004，防汛储备物质验收标准[S].北京：中国水利水电出版社,2004.
[8].国家防汛抗旱指挥部办公室.中央级防汛物资储备管理细则[Z]. 北京：国家防汛抗旱指挥部办公室.1996.
对城市防洪应急预案编制大纲修订的建议
