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刑事被害人国家补偿资金的来源与管理探讨
作者：丁 杰 高子渊
来源：《法制与社会》2010年第04期
摘要在我国建立刑事被害人国家补偿制度,既是实现国内法制与国际接轨的必然要求,也是尊重和保障人权、实现社会公平正义的现实需要。历史上,墨西哥、古巴曾分别在1929年、1936年尝试实行被害人国家补偿制度,但均因资金不足而以失败告终。可见资金问题是构建刑事被害人国家补偿制度的核心问题和成败与否的关键所在。 关键词补偿资金 来源 补偿基金 管理
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-194-02
自上个世纪60年代以来,国家补偿被害人制度作为一项正式的法律制度在世界范围内大规模建立。短短几十年时间,英国、美国、澳大利亚等欧美、大洋洲国家,以及亚洲一些国家和地区相继制定了有关立法,联合国在1985年11月29日第40/34号决议通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》中也规定了由国家补偿被害人的原则。据初步统计,由于大多数加害人经济状况差等原因,我国大约有80%以上的刑事被害人無法实际获得加害人的赔偿,不少被害人从此家破人亡,妻离子散,生活陷入严重困境。在我国建立刑事被害人国家补偿制度,既是实现国内法制与国际接轨的必然要求,也是尊重和保障人权、实现社会公平正义的现实需要。
历史上,墨西哥、古巴曾分别在1929年、1936年尝试实行被害人国家补偿制度,但均因资金不足而以失败告终。可见资金问题是构建刑事被害人国家补偿制度的核心问题和成败与否的关键所在。
一、国家补偿资金的来源 (一)各国立法
1.美国。美国《联邦犯罪被害人法》规定在财政部内设立犯罪被害人特别基金,该机构每年可获得最高金额为1亿美元的资金,特别基金来源于联邦犯罪案件中所判处的罚金收入,各州的补偿经费除了联邦政府补助40%以外,其他经费来源包括州政府税收、罚金、附加罚金、假释后工作收入、监狱作业成品所得、犯罪人出售有关犯罪情节及犯罪动机等文字或影片所得、保释金等。
2.德国。德国的刑事被害补偿金由联邦政府与地方政府分担,实物补偿由联邦政府负担全部经费,现金补偿费用的40%由联邦政府负担,60%由各邦(州)自行解决。
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3.荷兰。《荷兰暴力犯罪补偿基金会临时设置法》规定“关于基金会基金及有关经费,由法务部预算支应”。
(二)我国理论界对资金来源的主张
鉴于各国、各地区在具体制度和经济状况等方面存在的差异,对于刑事被害人国家补偿资金的来源,我国不能照搬国内外已有的做法。理论界对此比较一致的看法是,国家补偿应由国家预算和其他社会资金构成,而对于“其他社会资金”的范围,学者们持不同意见。概而言之,理论界关于“其他社会资金”的主张大致包括以下渠道:1.罚金的一部分。2.处理各种违法案件时收缴的罚款。3.犯罪人的犯罪所得或其财产经依法没收的变卖所得。4.法院收取的诉讼费的一部分。5.服刑人员所创造的社会财富的一部分。6.服刑人员的劳动报酬。有的学者倡导借鉴西方国家的成功做法,把服刑人员的劳动报酬分为三部分:一部分交给政府,作为政府投入监狱资金来源的一部分;一部分归入犯人的个人银行账户,并且在此中拿出一部分作为其刑满释放后生活和就业的费用;一部分上交给刑事受害人基金用于补偿受害人。7.社会捐助。8.外国政府和国际组织的援助。9.上缴国库的无主财产的一部分。10.被判管制或拘役的刑事被告人缴纳一定数目的钱款;罪犯在假释时,作为一个条件,令其缴纳一定数目的资金。
笔者认为理论界关于设立“刑事被害人国家补偿基金”的做法值得采纳,联合国《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》就提出:“应鼓励、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的做法。在适当情况下,还应为此目的设立其他基金,包括受害者本国无法为受害者所遭受的伤害提供补偿的情况。”专项基金应坚持多元化投入、多渠道筹资。然而限于目前国内的种种现实情况,笔者认为已经提出的很多筹资渠道值得商榷:1.虽然基于罚没收入、诉讼费用的特殊性质,它们理应发挥补偿因他人违法而没有得到充分救济的公民之作用,但是目前我国对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的“收支两条线”改革尚未取得实质性进展,将罚没收入、诉讼费用的一部分纳入刑事被害人国家补偿基金仍有操纵难度。2.监狱系统拥有服刑人员劳动改造创造的利润仍无法自给自足而极力要求地方增加财政拨款,提取服刑人员创造的社会财富充作国家补偿金无疑是间接增加财政负担,还不如直接增加财政拨款作为资金来源。3.《劳动法》第3条规定:“劳动者享有取得劳动报酬的权利。”《监狱法》第72条规定:“监狱对参加劳动的罪犯,应当按有关规定给予报酬并执行国家有关劳动保护的规定。”然而,限于经济发展水平等因素我国大多数服刑人员参加劳动而不能获得(下转第205页)(上接第194页)报酬却是不争的事实,因此在我国服刑人员的劳动报酬制度得以全面落实之前,提取监狱服刑者的劳动报酬是不切实际的。4.社会捐助存在偶然性和不可预测性,也许可以解决一时之需,但难以成为补偿基金的主要来源。5.实际生活中上缴国库的无主财产很少,这部分财富的价值太小,将其作为基金来源无甚实质意义。
基于以上原因,笔者认为基金的来源主要是国家预算安排的专项财政拨款。根据保守估算,如果在我国全国范围内实行刑事被害人国家补偿制度,每年大约需要200亿元的巨额支出。有学者提出国家财政的有限性可能成为我国建立该制度一个障碍。但据分析,进入21世纪以来我国的财政收入以每年约5000亿元和20%左右的速度增长,用每年增加的财政收入的一部分就可以保证该制度的正常运行,经济的增长已经为建立刑事被害人国家补偿制度提供了有力保障。
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鉴于我国经济发展水平的地区差异较大,一些地方难以承担国家补偿费用,财政拨款应主要纳入中央财力的保障范围,同时也要充分发挥省级财政的作用。另外,国家在刑事被害人国家补偿制度的构建中应当发挥主导作用,除了财政拨款以外,国家还应当充分开辟目前其他可能的资金来源渠道,并在将来条件成熟时,将罚没收入、诉讼费用、服刑人员所创造的社会财富及自身劳动报酬等均提取一定比例纳入补偿基金。 二、国家补偿资金的管理
严整、高效、精简的补偿金管理与科学的管理机制是分不开的。作为确保刑事被害人国家补偿制度良性运行的前提条件和降低社会运行成本、减少补偿基金滥用现象的重要保证,科学的管理机制是理论界关注的一个重要议题。有的学者建议基于补偿基金的补偿安抚功能,可由民政部门作为基金的专门管理机关,但补偿基金应当与其他类型的救助基金分开管理;也有学者认为补偿基金的管理类似于法律援助基金的管理,是一项司法行政活动,建议在司法行政部门下设专门委员会负责补偿基金的收取、管理和发放事宜。
笔者认为,资金的管理、具体发放事宜与补偿的核准权相分离,有利于保证补偿基金的正常运作,从源头上预防和减少腐败行为的发生。西方国家曾经出现过因其社会保障管理机构与队伍过于庞大,造成管理成本高昂和效率低下的局面,有鉴于此,建议成立专门的基金管理公司,由此对基金采取稳妥的商业化运作,实现基金的保值增值。
参考文献:
[1]孙永生.柴春元.犯罪被害人国家补偿制度新探讨.人民检察.2007(19).
[2]曲涛.创建刑事被害人国家补偿制度新思考.中国矿业大学学报(社会科学版).2006(3).
刑事被害人国家补偿资金的来源与管理探讨
