新公共管理理论及对我国政府改革的借鉴意义
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【摘要】20世纪80年代，西方发达国家为了摆脱“福利国家”带来的困境，进行了持续的改革，在这过程中形成了新公共管理理论。新公共管理理论吸收五六十年代兴起的公共选择理论和新自由主义经济学理论，同时又将私营企业的管理方式、技术和方法应用于政府管理，以解决政府行政过程中存在的各种问题。它以经济学为基础，以政府市场的协调为核心。新公共管理与传统公共行政理论相比，它在研究范围、方法、理论基础等方面都有很多的创新之处。它的理论及实践对西方国家的行政改革起了很大的推动作用。与西方国家相比，我国经济快速发展，政府也在不断改革之中，但是在我国政府改革过程中却存在着许多问题。虽然新公共管理运动是西方国家为了政府改革兴起的，但同样对我国的政府改革有着非常重要的借鉴意义，只要我们能够积极的借鉴其适合我国国情的地方，新公共管理理论一定会给我国的政府改革提供许多卓有成效的建议。
【关键词】新公共管理理论 西方国家 政府改革
【Abstract】Nineteen eighties, the western developed countries in order to get rid of\of a new public management theory. The new public management theory to absorb fifty or sixty of public choice theory and new latitudinarian economics theory, at the same time the private enterprise management, technology and method used in government management, government administration to resolve the various problems in the process of. It is based on the economics, with the government as the core market coordination. New public management and the traditional public administration theory is compared, in its research scope, method, theory basis, there are a lot of innovation. Its theory and practice of western countries' administrative reform plays a great role in promoting. Compared with western countries, China's rapid economic development, the government also is in ceaseless reform, but in the government reform in china there are many problems in the process of. Although the new public management movement in western countries is rising to the government reform, but also for China's government reform has very important significance, as long as we can adopt the suitable national conditions of our country place, the new public management theory will give China's government reform provides a number of very fruitful suggestions.
【Key words】New public management; Western countries;Government reform
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作者简介：张万里（1989-），男，河北衡水人，燕山大学文法学院行政管理专业2009级本科生。
一、导论
20世纪70年代，西方国家面临一系列的政府危机，包括财政危机，管治危机，信用危机等等。为了解决政府所面临的诸多问题，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，这就是新公共管理运动。而新公共管理理论正是在这项运动中产生的。新公共管理理论作为新公共管理运动的理论基础，也反映了公共管理理论的发展趋势。发展了30多年，新公共管理理论还存在着许多缺陷，但同样对公共管理改革具有非常重要的借鉴之处。
二、新公共管理理论
1、新公共管理理论提出的背景
二十世纪以来，西方国家以凯恩斯主义经济学来指导本国的经济活动，希望通过政府的干预来弥补市场调节的不足。但是，经过多年的治理，不仅没有解决问题，由于政府服务的低效率和官僚制的缺点，还造成了非常大的政府信用危机，从而引发了政府发起的“新公共管理运功”
（1）官僚制的长期发展造成政府的管理问题。首先，官僚制的发展一定会伴随着官僚主义的出现，无论建立多么完善的规章制度，这个问题也无法从根本上避免；其次，专业化分工和高度的集权式使政府的行政效率低下，造成公共资源的浪费；最后，官僚制的发展使得政府机构臃肿，人浮于事，形成了巨大的财政开支，引起了政府的财政危机。
（2）经济全球化的发展对政府的管理提出了新的要求。随着经济全球化的发展，各国之间的联系越来越密切，世界逐渐向地球村发展。在全球化过程中，如何实现国家的快速、平稳、持续的发展成了每一个政府面临的核心问题。面对新的环境，要求每一个政府都能过开拓创新，适应新的国际局势，努力提高自身的管理水平，创新管理模式，提高自身的综合竞争力。只有这样，才能在全球化的国际环境中立足。
（3）信息技术的快速发展 。随着信息时代的到来，网络技术的不断发展，电子政务系统的应用无不冲击着传统的公共管理模式。信息技术为政府行政提供了新的方法和途径，同时网络的发展也要求政府信息的透明化、公开化，公民和社会团体越来越多的参与到政府政策的过程中。
所有这些因素都对政府公共管理提出了新的要求，促进政府管理模式的转变。
2、新公共管理理论的基本理念
新公共管理理论认为管理是社会发展和经济增长的关键因素。作为公共部门，由于自身的因素造成管理上的诸多问题，比如机构臃肿，效率低下，人浮于事等等，而私营部门以效益为中心的管理理念却颇具效率。就管理上来说，新公共管理理论认为“公共组织和私营组织的管理本质上是相似的”，“管理就是管理??用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门都同样适应”。因此，公共部门应该引进私营部门的管理模式、管理方法等。良好的管理可以促进机构的有效运作，有效的激励管理人员，发现和消除浪费，将资源用到关键的领域。所以通过引进私营部门成功的管理模式可以在公共部门实现良好的管理。而政府改革和发展的方向就是塑造”企业型政府“。新公共管理运动发展到现在形成了许多的理论，主要有：
（1）“新公共管理”主义主要由本世纪出发展起来的古典泰勒主义的管理原则构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。① （2）“‘管理主义’强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公众的需求保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。”②
（3）新公共管理理论有这样几个中心学说：以管理而非政策为焦点；以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处事机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱惑和自由裁员的新管理风格。③
3、新公共管理理论的基本内容
新公共管理论是由各国政府改革的实践发展而来，其内容主要有以下几个方面：
（1）政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理理论认为政府应该改变以前的管理模式，对政府职能和社会之间的关系进行重新定位。掌舵是决策者和指挥者，而划桨则是指执行者。政府作为整个国家事务的管理者不可能都事事都亲自去做，它要做的是管理工作，即通过综合运用决策、计划、组织、领导、沟通、控制等功能，对人和物进行合理配置，有效完成其政策目标的过程。所以要将管理和具体的操作区分开，政府要做的是政策的制定而不是执行。一个有效的政府不是指一个能“执行”的政府，而是一个善于治理的政府。
①
Christopher Pollit,Managerialism and the Public Services:The Anglo -American Experience,Oxford,Cambridge,Mass.,USA:Basil Blackwell,1990,pp.52-103. ②
陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。 ③
同上
（2）以“顾客”为政府活动的导向。新公共管理理论认为政府的责任是根据公民的需要向其提供服务，这与企业的“顾客至上”原则有着相同之处。政府作为公共服务的提供者，必然要以顾客的需求为导向，这里所说的顾客就是指社会公众。政府与社会公众的关系就像竞争市场中企业与顾客的关系一样。这种“顾客导向”的活动原则就是要使政府倾听社会公众的意见，建立明确的服务标准，按照社会公众的要求提供公共服务，以达到改善公共服务质量的目的。
（3）政府管理由集权向分权转变。在原来的政府管理模式中，官僚制占据着主要地位，要求上级支配下级，下级绝对服从上级的集权式等级制度。但是，在这种制度下，下级完全按照上级的指令行事，抑制了下级的积极性和创造性，造成行政效率低下。为了改变这一局面，新公共管理理论认为政府应该下放权力充分调动基层人员的积极性、主动性和创造性，实行参与管理，让公众参与到政府的政策制定中来，重视公众的需求，以此来提高政府的行政效率。
（4）将私营部门的管理模式引入公共部门。与传统公共行政排斥私营部门的管理不同，新公共管理理论认为就管理而言，公共部门和私营部门在本质上市相同的，所以私营部门的管理手段和经验可以被政府部门所借鉴。就私营部门来说，如重视人力资源管理、强调成本-效益分析、全面质量管理等手段都是有效的管理方式，政府部门完全可以根据具体的情况加以有效利用，以此来改变原来政府行政效率低下的现状，达到提高政府管理水平的目的。
（5）在公共管理中引入竞争机制。虽然政府是公共服务的提供者，但不一定所有的公共服务都应该有政府来提供。在某些领域，应给逐渐取消政府公共服务的垄断性，让更多的私营部门参与到公共服务的供给中来。将竞争机制引入到政府的公共管理，一方面可以提高私营部门的积极性和主动性，促进私营部门的发展，另一方面，可以有效提高公共服务的质量与效率。对政府来说，则可以达到降低行政成本，提高公共产品质量的效果。
（6）重视结果而非过程。新公共管理理论认为公共部门的任务是提供商品和公共服务，所以政府管理的重点应该向政府活动的结果转移。传统的公共行政有着一系列的规章制度和程序，在政府活动中，为了维护这些制度和程序，往往耗费较多的人力和物力，但是所形成的效果并不理想。现代社会是一个信息时代，信息技术的发展使得政府管理也要适应新的环境，以前不适应的规章制度和管理模式一定要随之而变。
（7）政府的公共服务过程也要注意收益。政府的公共活动不仅仅在于向社会公众体提供服务，它要学会以各种方式学会赚钱。政府的财政一方面来自于税收，在提供公共服务的过程中也要有所收益，即政府要树立企业家“投资”的观
点，在进行一个活动是不只考虑公共性，也要将收益性考虑进来，在花钱的同时也能够赚钱。
（8）政府的管理应该注重活动的目标和使命。由于过度的法制化、规范化，政府行政权力的运行处处受制于规章制度的约束，造成效率低下的后果。政府改革应该注意到，公共活动的目的在于向社会公共提供更好质量和更高效率的服务。因此政府要改变以前的活动方式，尽量减少行政过程中的繁文缛节，赋予行政部门和人员一定自由管理的权力，以提高办事效率，提升服务质量为中心。
（9）授权而不是服务。政府应该将大部分精力用在如何对公共服务进行管理方面，而不是努力的提供公共服务。即通过各种方式给予社会公众一部分权力，让他们自己处理自己身边的公共服务事务，比如社区的卫生、安全、住房等问题。因为作为社区的公民，他比政府更了解这些事务的问题所在，政府要做的就是赋予他们权力，培养他们的自治能力。
（10）做一个有预见力的政府。政府应该清楚预防与治疗哪个花费的人力与物力更大。“政府应着眼于以预防为主、未雨绸缪、防患于未然，而不是通过事后服务来挽回损失。”④政府应该以尽可能少的钱为公众办尽可能多的事，这时做一个有预见力的政府是非常有必要的。因此，政府要建立科学合理的预算制度，为未来事务做好充分的打算。
4、新公共管理理论的成就
新公共管理是当代社会发展与公共部门改革相结合的产物，与经济全球化、信息技术的发展密切相关。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”有许多新的创新之处，其主要表现有：从在理论上讲，它改变了传统行政学的研究范围、主题、理论基础等。“首先，它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；其次，‘新公共管理’开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列的创新；最后，‘新公共管理’建立了一个更加全面、综合的知识框架”。
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从实践意义上来讲新公共管理理论为政府的行政提供了许多的新模式、新方法。
B·盖伊·彼得斯在《政府的未来模式》一书中给人们提供了四种政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。他对每一种治理模式的治理理念、结构、管理、政策制定、公共利益进行了阐述。
新公共管理理论还对防止腐败起到了一定作用。首先，新公共管理强调政府的管理是促进公共服务建设，在这过程中不论是公共部门还是私营部门都可以广泛的参与其中，使得在某些服务领域打破了政府的垄断，这种服务定位将导致特
④
沈荣华、魏刚：《公共行政学世界百年经典原著导读》，天津：天津大学出版社2009年第一版，第191页。 刘玉蓉：《新公共管理理论的成就、批判与反思》，《湖北函授大学学报》2009年第4期
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新公共管理理论及其对我国政府改革的借鉴意义
