论地方政府与公共管理
汕头大学 行政管理 陈治州
摘要：随着社会市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，导致政府在公共管理领域的责任扩大，以行政手段实施公共管理。公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府、非政府组织(包括非营利性组织、营利性组织)与民众作为平等主体，共同承担起公共管理的职责：政府在公共管理方面只承担有限责任。我作为一个行政管理专业的学者，就上述问题提出自己的一些见解。
{关键词}公共管理 地方政府 涵义 管理失效 解决途径 理想形态
公共管理诞生于20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。作为一门独立的学科，在中国，公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。仍是一个不完善的学科。随着社会的进步和科学的飞速发展，公共事务越来越多，越来越复杂，对社会越来越来重要，社会对公共服务的需求也越来越大，越来越迫切，公共管理学研究的领域和发展空间也就越来越大，越来越发达。但就对公共管理、地方政府在公共管理中的地位与作用，以及公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。 一、公共管理的涵义
我国自从出现了公共管理学科以来，在学术界关于公共管理的界定始终是百家讲坛，莫衷一是。不过，综合各种学术观点不难看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成3个大方面的共识：
第一，就是任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动会直接涉及到社会成员的切身利益。尤其重要。
第二，就是随着社会的快速发展，政府会把更多的社会管理和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。分担职权，分担工作，从而分担压力。
第三，就是在公共管理发展的历史进程中，政府管理只是历史发展的阶段性产物。而不是最后的定格。
基于以上几点共识，本人认为：公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服
务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。
我的这个定义的一个关键点是，公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以这样认为，公共利益是基于社会成员的个人利益产生，并从各种各样的具体的个人利益中抽象出来，具有共享性、普遍性和社会性的利益。因为个人利益是现实的，是实在的，所以公共利益也并不是虚无的，空想的。然而同时，个人利益又必然是具有差异性的，不同等性的。公共利益又难以体现出这种具体的差异性，不同等性，甚至有时会因这种差异性，不同等性的存在而造成公共利益与个人利益的冲突和抵触，所以，公共利益不是也不可能是个人利益的总和。因而，公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。不能以维护个人利益为目标。 二、地方政府的涵义
地方政府（Local Government），全称“地方人民政府”，在中国指相对于中央人民政府（The Central People‘s Government）（国务院）而言的各级人民政府，宪法第95条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。
现代社会，地方政府和这中央政府相比，具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等等；很多国家民族自治地区较一般的地方政府具有较大的权利如立法权等；在中国还存在自治地方，香港和澳门在脱离殖民统治以后，成为为中国的特别行政区，和同行政地位的省和直辖市相比，中央政府给予更大的权力，然而，在联邦制国家，地方(州)政府向联邦政府授予权力，如国防、外交等，未订明授予联邦政府权力则称为剩除权力，由地方政府自行支配。中央政府与地方政府权力划分有异议时，可以宪法法庭解决纷争，宪法法庭则以国家构成的基本原则作判决考虑 三、对公共管理主体和公共管理失效的探讨
㈠对公共管理主体的探讨
随着社会主市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变，我国目前的公共管理以政府为主，地方政府更是首当其冲。从而导致政府在公共管理领域的责任扩大，以行政手段来实施公共管理。公共管理与行政管理不分家的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主，而应该是政府、非政
府组织（包括非营利性组织、营利性组织）与民众作为平等主体，共同承担起公共管理的职责；政府在公共管理方面只承担有限责任。这有几点原因：
首先，这是由公共管理的社会历史性所决定的。
在国家这种制度出现以前，“公共管理”是由氏族社会承担的。国家出现以后，政府才成为公共管理的主体。在国家消亡后，公共管理的职能也必然要回归到社会之中。而且，在一些西方发达国家的带动下，许多国家的政府公共管理职能逐步弱化的趋势已经出现了。
其次，政府的利益与公共的利益是可以分离的。
公共管理的目的，就是要实现和维护公共利益。就一般情况而论，政府所关注和追求的利益与公共利益应该是一致或者大致相同的，而且，国家的文明与明主程度越高，政府的民意支持率就越高，这种一致性就越强。但是，无论这种一致程度有多高，政府的利益与公共的利益，仍然是两种不相同的利益，不会始终保持一致甚至是相同的利益取向。即使是对待政府与民众有共识的事务时，情况也是一样。这种情况在现实社会中比比皆是，具有公共管理职能，行使着公共管理职权的政府，必然要陷入进退维谷的两难境地。
但是，无论政府处于什么处境，都有一点是可以肯定的：只要是不能代表和体现公共利益的，那么，在这个领域或者时期内就不能成为公共管理的主体。
再次，公共管理有别于行政管理。
因为管理的对象、主体、目的、手段和侧重的不同，所以公共管理与行政管理是有着根本性的区别。当中，最重要的一点区别就在于前面一直反复强调过的——公共管理是以实现和维护公共利益为目的，相对于行政管理，它的政治色彩、组织的严密性和管理的程式化、模式化倾向要弱很多，没有那么严谨。而相对管理专业性、针对性和灵活性要求却又明显高于行政管理。公共管理往往会尊从或者受制于最有发言权的专家或者权威，而不在于这些人的行政职务或是等级。关于这一点，在应对SARS公共卫生危机的过程中体现的尤其充分，面对这样一起突发的公共卫生事件，我们所采取的并不是公共管理的方式，政府运用的更多的是行政管理手段——无论是SARS初始时由于信息不畅、隐瞒疫情、控制不力导致可控疫情的蔓延，还是在有高官因防控疫情不力而被免职后，许多地方政府开始不讲条件、不计成本地采取缺乏科学指导，被政治化、扩大化了的措施，造成巨大的资源浪费，其根源皆在于此。由于疫情的迅速有效控制，人们更多地，也更愿意肯定这种并不科学的管理方式，而对以行政手段进
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