公共管理学
导论:公共管理学的视野
1． “公共管理学”与“公共行政”
“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人
（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。
“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部
取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．公共部门与公共物品
（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。 （2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？因其“公共”特性：
①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性 ②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制 ③与政府为社会所提供的物品一致——公共物品或“准公共物品” ④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。 （3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。
公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。
（4）公共物品的划分
①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。 ②有形的公共物品（硬——）：公共设施 无形的公共物品（软——）：法律。政策，制度
③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策
3．“公共管理”与“私人管理”的异同 A、联系：
（1）都包含了合作团体的活动 （2）都必须履行一般的管理职能 B、差别：
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（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的 （2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任 （4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多 （5）公共管理有明显的政治性和公共性
4．“治理”与“善治”
①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起
三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
6．公共管理范式的出现及比较：两种途径——“政策途径”（P-途径）； “商业途径”（B-途径）
“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研
究的焦点集中在政府项目上。
“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。 比较： （1）共同点：①以组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；
②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）各有所长：
①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
②B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
7．雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。
8．公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题——公共管理活动，公共管理实践。
9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别
（1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究
公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面 （2）公——更具跨学科，综合性的特点 ； 传——建立在政治学基础上，公——不同学科。
（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、
绩效研究。
（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败） （5）公——既是实证的又规范的 ； 传——局限规范研究。
10．公共管理学的研究途径和方法
（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。它采用经济学的理
论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。
①公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策
的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择
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一项对其最有利的行动方案。
②新制度主义（新制度学派）：a.强调制度在政治生活中的决定性作用；
b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本； c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制； d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。
（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实
验分析、案例分析。
11、市场经济国家的政府管理实践
A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。
（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不
干预市场运行。 奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。
（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证
国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。
（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干
预，充分发挥市场经济的作用。
B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市场主导模式 （2）欧洲或莱茵模式 （3）东亚的政府主导型模式。
12、转型期我国公共管理的实践。 A、传统的政府管理模式的弊端
（1）政企不分、政资不分 （2）机构臃肿，效率低下 （3）权力过于集中 （4）政治民主化、科学化、制度化薄弱 B、转型期政府管理面临的挑战： （1）市场体制
（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能 （3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍 C、入世对我国政府管理提出的挑战：
（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。
（２）政府管理的法制化――法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。 （3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。
13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
第一章、公共组织理论
1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 ——组织目标与行为是组织的本质性特征
2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。 狭义上仅指国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型
（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：政府机构、教育组织、健康和福利组织、
宗教组织、慈善组织、基金会。
（2）按公共权力标准分类。
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A、强制型公共组织：政府部门。 根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳
税人必须接受税务管理部门的管理
B、半强制型公共组织： 更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，
仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化
和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3）按权威与等级结构标准分类。
A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基
本要素。
特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。 ④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。 ⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。理性――合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，
理性意味着效率。
特点：①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。 ④有处理工作的程序系统。 ⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。 特点：①公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；
②“代理人”政府；
③不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同； ④不是孤立地处理公共事务。
5、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制
度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。
６、管理层次和管理幅度（二者在一定规模的组织内呈反比例关系） 管理层次指公共组织内部纵向的等级数
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。 A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小
（１） 优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。
（２） 缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。 B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大
（１） 优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也
较灵活。
（２） 缺点：相对松散，集体行动难度大。
７、公共组织的一般结构形式：直线结构、职能结构、直线－职能结构、矩阵结构、旁系结构
8、我国政府组织的结构
（1）纵向结构：宏观――中央层次；地方行政组织的层次 微观――行政组织内部的工作层次关系 （2）横向结构：决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门
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9、行政组织体制的基本类型
A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。
（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。 缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。
②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露
决策机密。
B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。
（1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。 ②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。 缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。
②缺乏专业分工，工作弹性小。
③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。
（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内
容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无
所适从。
C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。
（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。 优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容
易导致独裁和长官意志。
（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。
②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。 ③可防止上级组织和个人的独断行。
缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。
②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。 D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。
（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执
行，并能人尽其用，发挥专业优势。
缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织
体制。
优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。
缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。
10、权力的来源：纵向权力来源，横向权力来源
（１）对组织高层管理者而言，权力来源于：正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心
位置
（２）中层领导的权力来源：取决于组织设计时对他们的定位——具体任务和组织网络的相互作用
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《公共管理学》陈振明版完美考研笔记
