PPP资产证券化专题总结-海外国内发展历程、分类、运作及发展

PPP资产证券化专题总结-海外国内发展历程、分类、运作及发展

PPP（Public-Private-Partnership的缩写），即政府和社会资本合作模式。PPP项目是指为建设及运营城市基础设施，或提供某种公共属性服务和资源，基于特许经营权协议，政府和社会参与方之间形成的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，保证项目和合作顺利完成。PPP模式在国际上已经有比较长的历史，近年来在中国政府的大力支持下获得了长足的发展。 2014年11月，自《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)发布，政府各部门大力推进PPP模式。受益政策层面的利好，PPP 项目数量和投资金额也呈现出爆发式增长，项目落地率迅速提升。根据财政部和发改委PPP项目库统计，截至2016年12月末，全国PPP的总投资额度超过15万亿元，且项目数量可观。整体来看，大部分项目处于建设阶段，小部分项目已经进入了初期运营阶段。

2016年12月26日,发改委联合证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资[2016]2698号)，作为国家战略支持通过资产证券化来扶持PPP项目发展。本文通过梳理PPP项目的海外经验以及国内现状及问题，对我国PPP资产证券化发展进行初步探讨。

1、海外PPP的发展历程

PPP从定义上来看，强调了公共部门和私人部门的合作，关注重点在于如何更好地向社会提供公共产品和服务。传统上来说，PPP是公共产品和服务商业化的产物。二战后，福利国家思想大行其道，欧美国家纷纷实行基础设施等公共产

品和服务的国有化运营和供给。70年代的石油危机以及经济滞胀加剧了欧美发达国家的财政负担，公共部门提供产品和服务存在效率低下、成本高、易形成垄断等诸多弊端。随后，公共产品的私有化逐渐盛行，其一，通过股权转让，彻底转移公共产品的所有权，实现私有化；其二，就是介于私有化和公有化之间的PPP模式，政府引入并发挥私人部门的作用，借助市场的力量来提高公共产品及服务的质量和效率。

从历史发展来说，特许经营模式【1】诞生于19世纪的法国， 但真正意义上的PPP正式发展于90年年代出的英国。以英国的PFI和PF2模式为标杆，美国、加拿大、日本、韩国、澳大利亚等国纷纷大力推行PPP模式。

英国的PPP模式大致分为两个阶段：私人融资计划（PFI，Private Finance Initiative）阶段和新型私人融资（PF2,Private Finance 2）阶段。90年代初期提出PFI模式，折中公共设施公有化与彻底私有化利弊，旨在允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，提高公共产品质量并更好地维护公共资产。英国在20多年里累计完成PFI项目700多个，项目总投资547亿英镑，涉及学校、医院、公路、监狱、住房、废水废物处理设施等领域。 PFI是政府付费类PPP项目，本质上属于延期付费，这也进一步扩大了可以利用私人资本开展基础设施建设的领域。但由于PFI项目的招标周期长、成本高，项目合同的灵活性不足、透明度不够以及风险转移不当等问题，2012年英国政府推出了PF2模式。PF2相对PFI来说，维持私人部门继续承担设计、建造、融资、维护基础设施资产的责任，最大改进在于政府在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金（从10%提高至20-25%），目的在于改善了项目股权结构，更有利于获得长期从资本市场进行债务融资；强化信息公开，进一步维护公共利

益。PF2实际上是PFI与传统政府投资模式的综合，是对传统模式的回归和优化。PFI以及PF2强调了公共部门和私人部门之间建立“利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系”，因此被总结为“PPP模式”。

基于此，英国政府较好地利用了市场的专业能力，提升了基础设施和公共服务的品质，改变了政府治理的理念和方式，使英国成为全球领先的PPP实践者。到目前为止英国对PPP没有专门的立法，主要通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。PFI以及PF2的政策性文件共3个，分别是2003年出台的《应对投资风险》、2006年颁布的《强化长期伙伴关系》以及在2012 年推出的《PPP的新方式》。从监管层面，PFI阶段，英国负责PPP运行的机构是财政部和Partnership UK（独立于财政部的公司法人）进行公司化运营，私营资本的股权比例为51%；PF2阶段，财政部设立基础设施局（IUK，Infrastructure UK）工作组统一管理实施。

随着时间的推移，国际上出现了PPP与特许经营模式融合的趋势。国际上，PPP和特许经营模式在概念上的理解不同，但是不太关心项目是姓PPP还是姓特许经营，而是更加关注具体的交易结构，人们开始基于PPP的角度理解和优化特许经营模式，两者出现了概念混用、概念融合的趋势。

2、我国PPP的发展历程

PPP模式在我国的发展大背景是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为中心的供给侧改革的开始。作为供给侧改革的重要组成部分，PPP旨在通过投融资体系改革，引进社会资金，改善长期以来依靠政府财政推动基础设施建设的局面，转化政府存量债务，减少地方政府债务。

PPP开始于2014年下半年开始酝酿，国务院以及各大部委都积极出台PPP项目相关的政策法规，推动PPP项目签约落地。2015 年5 月，财政部、发改委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)，政府从顶层设计层面大力推广PPP 模式；2016 年以来，各领域专项政策陆续出台，部门分工日益清晰，配套政策得以完善；地方政府积极响应，省级PPP 项目库陆续建立，PPP 模式得到全方位推广。 在政策层面大力推进的同时，PPP 项目数量和投资金额也呈现出爆发式增长，项目落地率迅速提升。财政部公布的数据显示【2】：截至2016年12月末，全国入库项目共计11260个，投资额13.5万亿元。项目数量可观，投资金额巨大；其中，已签约落地1,351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%， PPP模式逐步完成脱虚入实，由“概念”走向“落地”。

全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。行业方面，市政工程、交通运输、城镇综合开发3类入库项目数居前3名，合计占入库总数的54.1%；地区方面，贵州、山东（含青岛）、新疆、四川、内蒙古位居项目数前五名，合计占入库项目总数的 48.0%，山东（含青岛）已落地项目占全国落 地总数的16.4%，列地区首位；新疆、浙江分列二、三位。项目回报机制方面，使用者付

费模式在支数上占有41.6%，全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重分别为31.9%、26.5%。

发改委推介的3批PPP示范性项目（部分项目退库后）共计2,992个项目，总投资额为5.11万亿元。第1、2批项目落地率分别为57.79%、6.49%，第2批示范性项目落地率显著下降。

3、PPP的分类及运作方式

按照回报机制来看，PPP项目主要分为取使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种回报形式。使用者付费模式的PPP项目一般现金流稳定、收益更加