PPP垃圾焚烧发电项目风险管理及特许定价研究综述*
龚是滔 许叶林
【摘 要】摘要：通过梳理大量文献，从关键成功因素、风险管理和特许定价三个方面总结了PPP垃圾焚烧发电项目的研究现状。在我国当前生活垃圾焚烧率低下、垃圾处理费设置不合理以及PPP垃圾焚烧发电项目获得新一轮政策支持的背景下，理清现有研究的不足，有利于促进PPP模式在垃圾焚烧发电领域更深层次的应用，同时展望我国垃圾焚烧发电PPP模式下一步的研究方向。 【期刊名称】项目管理技术 【年(卷),期】2017(015)005 【总页数】6
【关键词】PPP；垃圾焚烧发电；风险管理；特许定价 【文献来源】
https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_project-management-
technology_thesis/0201225455709.html
0 引言
垃圾焚烧发电对于改善环境，节约资源，实现城市可持续发展具有重要意义[1]，它将成为未来生活垃圾处理的主要方式。截至目前，我国生活垃圾焚烧率约为15%～20%，远低于日本、瑞士、丹麦等国家的70%～80%水平[1]。因此，我国垃圾焚烧发电行业的市场潜力十分巨大。自2013年以来，国内该类项目的审批和建设呈现急速上升趋势，至2015年，我国新建垃圾焚烧发电厂384座，垃圾焚烧能力增至31万t/d[2]。
垃圾焚烧发电项目的投资体量巨大，包括初期建设成本和后期运营维护成本。巨额投资对很多地方政府来说都是一个不小的挑战，资金成为制约此类项目开
展的主要因素。为“突破资金瓶颈，提高项目运作效率，满足建设需求”，公私合营(PPP)投融资模式被地方政府广泛运用于生活垃圾焚烧发电项目的融资与建设[3]。自2008年以来，超过70%的垃圾焚烧发电项目均采用PPP模式开发建设。
1 研究背景
从PPP模式在我国垃圾焚烧发电领域的实践状况来看，一方面，PPP垃圾焚烧发电项目获得新一轮的政策支持。例如：2012年4月，国务院出台《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，提出以“政府主导，社会参与”的方式建设垃圾焚烧发电厂；2013年9月，国务院颁布《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》，要求进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制，支持城市基础设施投融资体制改革。另一方面，由于缺乏科学的垃圾处理费设置机制，实际执行的垃圾处理费或高或低，致使大量PPP垃圾焚烧发电项目的运营状况不甚理想，甚至引发地方政府、投资者和公众利益的剧烈冲突[4]。据了解，因垃圾处理费设置不合理而被权威媒体报道过的项目有：东莞垃圾焚烧发电厂、桐乡垃圾焚烧发电厂、盐城盐都厂、北京高安屯厂，等等。
由于外部环境的不确定性，PPP垃圾焚烧发电项目在长达10～30年的特许经营期内可能会受到各类风险事件的影响。例如：用于焚烧发电的垃圾供应量不足、非许可垃圾的进入、环保风险、配套设施不完善，等等。垃圾处理费的设置无疑应考虑项目的风险程度以及投资者的风险分担状况，这为后续的研究提供了参考。本文总结PPP模式在垃圾焚烧发电项目的关键成功因素、风险管理及特许定价方面的研究现状，理清现有研究的不足，对促进PPP模式更好地应
用于垃圾焚烧发电领域具有十分重要的现实意义。
2 PPP垃圾焚烧发电项目的合同结构及关键成功因素
2.1 PPP垃圾焚烧发电项目合同结构
PPP垃圾焚烧发电项目的现金流入主要有两个来源，分别为垃圾处理费收入和售电收入。由于国家已经规定上网电价(城市生活垃圾对上网电力的转化系数暂定为280(kW·h)/t,上网电价为0.65元/(kW·h)，所以垃圾处理费的高低成为决定项目运营绩效的关键因素。PPP垃圾焚烧发电项目的合同结构见图1。 2.2 PPP项目关键成功因素
由于PPP模式相对于传统的政府供给模式具有显著优势，故PPP在全球范围内得到了广泛应用，但结合PPP项目的实际运营状况来看，不少项目没有达到预期运营目标，甚至以失败而告终。所以，PPP项目的关键成功因素一直是学者们关注的重点。王秀芹等认为，PPP项目的关键成功因素体系包括政府正确地行驶职能、制定恰当的激励措施、公平的风险分担以及必要的外部环境[5]。Albert等从我国基础设施PPP项目的视角出发，通过问卷调查识别出18个影响中国基础设施PPP项目运行的关键成功因素，然后运用因子分析技术将其归结为5类，分别为稳定的宏观经济环境、公私双方间的责任分担、透明高效的采购流程、稳定的政治社会环境以及恰当的政府监管[6]。
目前涉及PPP垃圾焚烧发电项目关键成功因素的相关研究几乎没有，但参考有关PPP模式在城市供水[7]、基础设施[8-9]等方面的研究，可以从风险分担、政府行为、项目自身条件及外部环境等方面展开研究。
3 PPP垃圾焚烧发电项目风险管理研究
PPP垃圾焚烧发电项目中，项目的风险程度以及投资者的风险分担状况会影响
PPP垃圾焚烧发电项目风险管理及特许定价研究综述
