4．学前教育公共服务体系逐渐形成。“抓关键、补短板、扶薄弱”的发展思路，既注重扩大办园资源，又关注师资培训和幼儿资助；既大力发展公办园，又积极扶持民办园；既重点支持农村学前教育，又适当兼顾城市薄弱环节，公益普惠的学前教育公共服务体系正逐渐形成，学前教育进入了前所未有的快速发展阶段。
（四）中央财政支持政策执行中存在的主要问题
1．规划编制质量有待提高。近两年，为做好项目实施工作，一直要求各地做好项目规划编制工作。但从各地上报“扩大学前教育资源规划”情况来看，一些地方规划缺乏论证、缺乏前瞻性、实施不严格等现象较为突出，进而导致规划很难作为经费分配的依据，只能主要依据幼儿人数等基础情况分配经费。 2．有的地方难以按照审定经费安排支出。按规定，中央财政经费按“四大类7个项目”核定下达后，原则上各地应当按相应项目安排使用经费，确有需要的可以在同类项目间调剂使用。即使如此，由于各地情况不一，难免存在“有的项目缺钱、有的项目钱花不出去”的问题。
3．对中西部地区倾斜支持不够。为鼓励引导地方财政加大投入，奖补资金分配主要考虑“地方财政投入”和“在园幼儿”等因素。由于东部地区财力相对充足，对城市学前教育和民办幼儿园支持力度普遍较大，2012年，按照因素法分配给东部地区的综合奖补资金占39.6%，2013年达到42.2%，相应地对中部和西部地区支持不够，容易出现资金分配上的“马太效应”。 4．对民办园的扶持力度有待加大。2013年，民办幼儿园数占全国各类幼儿园总数的比重达到67.2%，在园幼儿数占比达到51.1%，占据半壁江山，可以说民办学前教育对我国学前教育的发展起到了极大的促进作用。尽管中央财政积极通过综合奖补引导各地加大支持力度，但总体上各地对民办学前教育激励程度还远远不够，普惠性民办幼儿园融资渠道仍然有限，后续运转发展资金仍显不足，用地保证与税费减免等方面的优惠政策落实不够 ，与公办园差距明显，甚至有些地方出现“公办挤出民办”的现象。
总的看，学前教育三年行动计划的实施，有力推动了学前教育事业的跨越式发展，中央及地方各级政府对学前教育的重视程度、公共财政对学前教育的投入力度、普惠性学前教育资源增加的速度以及配套政策措施出台的密度都前所未有，长期制约学前教育发展的资源短缺、投入不足、体制机制不健全等问题取得历史性突破。但也要清醒地认识到，当前学前教育发
展也是问题和挑战并存，要有效化解学前教育发展中的突出矛盾，深化学前教育领域综合改革和调整完善财政支持政策是必然选择。
二、当前学前教育发展面临的形势和存在的主要问题 （一）面临的形势
1．学前教育事业发展面临诸多制约因素。近年学前教育发展实践表明，定位不明、属性不清、体制不顺，仍是当前束缚学前教育加快发展的关键因素。与此相伴，办园资源总体不足、幼师队伍亟待加强建设、可持续发展机制尚未从根本上建立起来，形成了制约学前教育发展的体制、师资和预算三大瓶颈问题。要加快发展学前教育，不仅需要突破体制机制约束，很多地方还要面对资源不足、运转不可持续、补充幼师队伍、规范幼儿园管理等一系列问题，逐步予以有效解决。
2．社会对学前教育质量更加期待。随着经济社会发展水平的不断提高，人民群众对教育的需求层次日趋多元化，对“上好学”的期盼越来越强烈，解决好当前学前教育供给质量和人民群众多元化、高质量需求之间的矛盾，处理好“发展速度”与“发展质量”的关系，更加重视提升质量和内涵，努力使适龄儿童接受更加公平、更高水平的学前教育，是当前和今后一段时期推进学前教育科学发展的一个关键所在。
3．城镇化发展对统筹城乡学前教育提出了新要求。近10年来，我国人口出生率渐趋稳定。与此同时，一方面农村人口不断向城镇集中、农村生源向城镇学校集中趋势也很明显,农村地区适龄幼儿人数必将不断减少，一方面城镇化的快速推进势必会带来城市人口密度的增大。在这样的趋势下，如果缺乏科学持超前布局，很可能会出现学前教育资源结构性不足的矛盾，即：一方面，乡村幼儿园“空壳化”而出现资源闲置浪费，另一方面，却出现城市学前教育资源不足、分配不公而催生新的“入园难”和“入园贵”问题。因此，幼儿园的布局建设，既需要适应幼儿数量变化趋势，解决农村幼儿入园难问题，又要充分考虑城市学前教育资源需求而进行科学规划、提前谋划，进而统筹城乡学前教育，注重均衡发展，避免城乡、区域办园水平差距过大的情况。
4．转变政府职能和深化财税改革客观要求转变中央财政支持方式。十八大以来，党中央和国务院对深化政府职能转变和财税体制改革提出了新的要求，对理顺中央和地方事权与支出责任、完善转移支付制度等明确了改革思路。一是要实现“三个放权”，即政府要正确履职，实现对市场放权；中央要对“直
接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，实现和落实对地方放权；政府要“深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权”，实现对学校放权。二是要理顺中央与地方事权和支出责任关系。学前教育是区域性公共服务，属地方事权；学前教育又是跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，需要中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。十八届三中全会同时提出，要“清理、整合、规范专项转移支付项目”。中央财政需要适应改革和事业发展形势，转变支持方式，突出引导和鼓励，赋予地方政府更多自主统筹和自主发展的职能与权利，不宜面面俱到、大包大揽。
（五）存在的主要问题
1．学前教育资源仍然缺乏。当前学前教育最主要的矛盾依然是教育资源不足，特别是经济欠发达地区和农村缺少幼儿园，“入园难”问题突出。虽然全国适龄儿童学前三年毛入园率2013年已经达到67.5%，但是总体上离基本普及仍有较大差距，尤其中西部连片特困地区农村适龄儿童学前三年毛入园率更低，区域、城乡差异明显。
2．运行经费不足。学前教育成本分担和运行保障机制尚不完善，多数省份没有出台幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。很多幼儿园特别是农村幼儿园主要是以工资和运转靠收费的模式在维持发展，没有稳定的财政支持。同时，贫困地区地方财力薄弱，主要依靠中央和省级财政扶持，部分中西部省份省本级财政投入尚难落实。
3．师资紧缺且质量不高。从量上看，幼儿园教师数量不足，生师比居高不下。目前，全国幼儿园师生比为1：25，农村地区高达1：45。全国半数以上的幼儿园特别是农村幼儿园难以按国家规定的每班“两教一保”的标准配备教职工，一些幼儿园仍普遍存在“一班一教”的现象。从质上看，幼儿园教师整体学历偏低，专业素质不强。2012年，全国幼儿园教师专科以上学历仅占66%，农村地区不到50%；与此同时，幼儿园教师已评职称的比例很低，全国仅占31%，江西、海南等省尚不足20%，西部农村整体上仅18%的幼儿园教师参与职称评定。近年来学前教育规模迅速扩张使得师资问题进一步凸显。
4．学前教育资源布局不尽合理。首先，农村和县镇公办园的密集分布挤占了民办园的发展空间，抑制了民办园的发展。其次，对于人口较为分散的农村，目前兴建的中心幼儿园布局上未充分考虑农村人口的流动趋势，存在资源闲置浪费的风险。
最后，部分较为发达的城镇、城市规划中未预留学前教育用地，容易产生新的“入园难”。
5．学前教育管理尚不规范，保教质量亟待提高，准入管理有待加强。对民办园，不少地方把关不严，导致办园条件和师资配备达不到要求，先天不足。对公办园，因编制等问题，新建公办园很难取得独立法人地位，绝大多数乡镇中心幼儿园仍依附小学，导致教师核编等管理工作难以开展。由于幼儿园教师素质整体不高，加之社会商业宣传和应试教育的影响，导致一些地方幼儿园教育“小学化”现象仍比较严重。 三、完善中央财政支持学前教育发展的政策建议 根据《教育改革发展规划纲要》关于基本普及学前教育的总体目标，全面巩固学前教育发展成果，结合存在问题和面临的新形势，我们对进一步调整完善中央财政支持学前教育发展政策提出如下建议：
（一）需要坚持的原则。
一是处理好中央与地方的关系，突出地方主导事权。按照事权与支出责任相适应的要求，地方政府应是学前教育事权的责任主体，相应地也是学前教育支出的责任主体，中央政府通过完善转移支付对地方发展学前教育给予资金和政策扶持。 二是处理好公办与民办的关系，坚持公办民办并举。学前教育是重要的社会公益事业，但并非义务教育，政府应承担管理和部分筹资责任，并充分引导社会力量积极参与学前教育产品供给，从而完善政府主导、社会参与、成本共同分担的筹资机制。同时，通过学前教育是准公共产品，完全由市场或者政府供给都会带来效率和公平的损失。在处理公办和民办关系上，依然要坚决倡导并坚持公办民办并举“两条腿走路”的方针，当前要突出引导支持民办学前教育，创新学前教育公共服务提供方式。
三是处理好扩资源与提质量的关系，坚持规模质量协调推进。资源总量总体不足仍是当前学前教育的主要矛盾，努力扩大办学资源是当前和今后一段时期支持学前教育加快发展的关键。同时，要借鉴国际国内经验，总结我国义务教育发展的经验教训，坚持学前教育速度、规模与质量协调推进，通过加强幼儿教师队伍建设、改善教学保教设施设备、规范办学行为等举措，着力提高保教质量。
四是处理好资源向农村倾斜和城乡协调发展的关系，增强前瞻性。近年来，农村学前教育资源快速增长，但依然非常薄
弱，办学条件、师资力量等与城市差距依然较大。适应迅速推进的城市化进程，学前教育面临着城乡统筹的新形势，在政策取向和支持重点上，既要继续着力解决农村教育资源不足、低质及留守儿童补偿教育等问题，也要增强前瞻性，坚持城乡统筹，把学前教育纳入城镇、新农村建设规划，推进教育公平，建立城乡一体、区域统筹发展的学前教育体制。
五是处理好一般性和特殊性的关系，因地制宜地完善投入支持政策。我国地域辽阔，各地经济社会发展水平、自然资源、人文禀赋、人口结构以及各地的政策偏好等存在差异，城乡发展不平衡也产生区域与城乡差异。中央财政既要抓住当前学前教育资源不足、质量不高的普遍性矛盾，又要把握好我国当前东中西部地区、城市与农村、发达与贫困等不同情况下的特殊性矛盾，引导地方立足本地实际，因地制宜、集中力量解决突出问题，有效补齐发展“短板”。
（二）构建“一体两翼”财政支持政策。未来3-5年，中央财政重点针对资源总量不足、幼师素质不高、弱势群体入园难等问题，建立以扩大教育资源为主体，以幼儿资助和幼师培训为“两翼”的支持政策。
一是采取综合奖补，支持扩大教育资源和改善办园条件。将以前支持中西部农村校舍改建类项目（利用农村闲置校舍改建幼儿园和增设附属园）和综合奖补类项目（扶持民办园和城市学前教育项目）合并，设立扩大资源综合奖补资金，综合考虑普惠性民办幼儿园发展、公办园建设、在园幼儿规模、师资力量、解决农民工随迁子女入园等因素分配奖补资金，支持地方因地制宜地扩大学前教育资源，优化资源布局，改善办园条件，并将此项目作为中央财政对学前教育发展的主导支持政策。 二是继续以奖补方式鼓励地方完善并落实幼儿资助制度。继续鼓励地方完善幼儿资助制度的政策，中央财政根据各地工作实绩给予奖补。待条件成熟，拟将幼儿资助纳入国家助学体系，通过一般性转移支付予以安排。
三是坚持多措并举，支持幼师队伍建设。继续将中西部地区农村幼儿教师纳入“中小学教师国家级培训计划”；通过支持职业教育幼师专业建设，加快合格幼师培养；探索建立学费补偿代偿机制，吸引优秀学生到乡村幼儿园任教。现阶段，该类投入可以通过义务教育和职业教育领域相应专项资金或政策统筹解决，不在学前教育单列。
调整后，中央财政主要在扩大资源方面加大引导力度，兼顾支持幼师队伍建设和幼儿资助工作。在资金管理上，更加注
积极发展学前教育 着力破解入园难题
