地方法治量化评估的能与不能
作者：邱亚玲
来源：《人间》2016年第21期
摘要：近些年来，国际国内出现了一种以“指数”或“指标”的形式来测量、评估法治水平的趋势，学术界也有许多讨论法治量化评估的著作，但对法治尤其是地方法治本身能否评估，以及这种量化评估指标或指数多大程度上能反映地方政府法治建设水平以及人民的法治意识水平，则一笔带过。基于此，本文将以香港、余杭、北京三地的法治量化评估体系为基础，选取法治评估的两个角度，试图对前述问题进行阐释。 关键词：法治指数；法治量化；评估
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）07-0040-01 一、国内法治指数和法治评估概述
香港的法治指数由法律的基本要求、依法行政、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公义人认可及程序公义七个部分组成。它主要是收集可量化的法律数据和公众对法治几个方面的观感。前者包括罪案率、投诉警察成立的数字、法官薪酬与一位相类资历的私人执业律师收入相较的百分比、廉政专员公署收的投诉、调查、起诉及入罪的数字、当值律师服务处理案件的数字等18项数据；后者即市民对法治主观观感的统计数据，包括：知道如何寻求法律服务帮助自己的市民的百分比、认为他们在被拘捕后会得到公平对待的市民的百分比、市民对司法制度的公正程度的评价和市民对香港的法治程度的评价五项数据。最后由外来专家进行检视，得出香港的法治指数。①
余杭的法治指数是一个“1、4、9”的结构，即，一个法治指数，四个层次：总指标、区级机关指标、乡镇指标、农村社区指标，以及9项满意度调查。余杭法治指数的评估分为四个项目：内部组、外部组、群众满意度调查以及专家评审组在以上三组数据收集的基础上进行计算得出余杭的法治指数。总的来说，余杭的法治指数由党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升以及社会平安和谐九个总体目标构成，并在总体目标下设具体目标，规定具体考核标准和考核标准分，让评估者打分。
北京市的法治状况综合评价体系由3个一级指标，16个二级指标和90个三级指标组成。一级指标即工作职能指标、社会状态指标和发展潜力指标，二级指标三级指标分别为，工作职能指标下的民主政治建设、立法、行政执法、司法、法律监督、普法宣传、法律服务、综合治理、法治建设组织领导九个二级指标以及56个三级指标；社会状态指标下的社会公正、社会
秩序、社会风气和社会发展四个二级指标以及20个三级指标；发展潜力指标下的人力资源、法律效益率和法律意识三个二级指标以及个三级指标。② 二、主观指标与客观指标：法治评估的能与不能
香港的法治指数“搜集一系列与法治有关且可量化的法律数据。这些客观法律数据包含了犯罪率或违法率、法律援助、法律服务、官员廉洁程度、司法公正等方面的内容，这些内容也呼应了并较为全面地体现了香港法治指数中规定的法治的几个条件，因此该法律数据设置是比较全面合理的。在主观指标方面，香港法治指数收集了“有关公众对法治几个方面的观感的数据”。然而，法治指数的主观指标要体现的应当是公众的法治意识、法律素养、法制观念以及对法律的信仰程度，仅仅知道如何寻求法律帮助、对司法公正度和法治程度的评价以及简单地认为能否得到公正的法律对待并不能完全地反映出公众的法律意识与素养，更不用说更高层次的法律信仰。因此，在这个意义上，香港的法治指数中主观数据方面是不够全面，也不能够较为准确地衡量法治的主观方面的。
余杭法治指数涉及到主观的评价标准的是群众的满意度指标，实际上是让人民群众来评价余杭区法治建设的具体目标的完成状况，只能说是评价余杭法治建设的社会实际效果，不是法治建设的指标本身，因此并不构成法治建设的主观指标。除了这些涉及主观因素的评价标准外，余杭法治指数大多数都是一些涉及到党委依法执政、法治政府、司法公正与权威等的客观指标。这些指标由政府主导推进，它们把社会各个方面的内容囊括其中，甚至与法治建设不甚相关的内容，都被吸收到该法治建设评价体系中来。客观的说，这些指标其实是法治建设所必须的客观环境，而非法治建设所应容纳的评价标准本身。
北京法治建设状况综合评价指标大致也可分为主观指标和客观指标。主观指标与余杭的法治指数类似，大多是对政府的法治建设工作的评价，类似于满意度调查，这不能成为法治指数的内容本身。但是，北京法治评价指标体系主观指标中也有不是民众评价的部分，即发展潜力指标下的消费者协会受理投诉案件年增长率、经举报被检察院立案查处的违法案件等这六项指标可以反映出民众的法律意识与法律素养，因而可以作为法治评价体系的内容本身。客观指标方面，从工作职能指标下的民主执政之建设、立法、行政执法、司法等指标，到社会状态指标下的社会公正、社会秩序等指标，再到发展潜力指标下的人力资源、法律效益率等指标，都涵盖了法治建设评价体系的客观指标。
三、形式法治与实质法治：法治评估的能与不能
法治模式有形式法治与实质法治之分。形式法治的观点认为，判断法治是否存在的标准是“纯法律的标准，即法律及其实施是否符合一定的形式要件”③。如果法律的制定及其实施符合了一系列的标准的话，那么相应地也就达成了“法治”。将这一系列的标准罗列出来并经过精心设计，便形成了各种有关法治量化评估的评价体系。
实质法治的观点认为，所谓法治，不仅是法律的统治，而且是良法的统治。法治评估应当包含对法律本身善恶的评价，包含对法律应当包括哪些价值的判定。从实质法治出发，法治水平是难以量化评估的，因为形式法治更加关注法律背后的因素和法律本身的合理性与合道德性，关注法律本身是否包含正义、权利等因素，关注法律是怎样被制定出来的。而关于这些问题的争论又难以达成一致的意见。
从形式法治角度出发，法治水平是可以衡量的，因为形式法治将“法治”仅仅理解为“法律和秩序”，只要法律得到遵守便形成法治，从实质法治的角度出发，法治评估将步履艰难。 四、结语
本文初步得出结论认为：从形式法治的角度出发，法治是可以量化评估的，如果要准确地对法治实施状况进行评估，必须以形式法治的角度而不是实质角度的观点来理解法治的概念与内涵。 注释：
①戴耀庭.香港的法治指数.环球法律评论，2007，6.
②王称心，蒋立山主编.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究.知识产权出版社，2008，1.
③侯建.实质法治、形式法治与中国的选择.湖南社会科学，2014，2.
地方法治量化评估的能与不能
