环境和历史文化遗产、创造良好生活环境的重要手段，在指导镇的科学建设、有序发展、充分发挥规划的协调和社会服务等方面具有重要作用。镇规划包含县人民政府所在地镇的规划和其他镇的规划。
二、县人民政府所在地镇对全县经济、社会以及各项事业的建设发展具有统领作用，其性质职能、机构设置和发展要求都与其他镇不同，为充分发挥其对促进县域经济发展、统筹城乡建设、加快区域城镇化进程的突出作用，县人民政府所在地镇的总体规划应按照省域城镇体系规划以及所在市的城市总体规划提出的要求，对县域镇、乡和所辖村庄的合理发展与空间布局、基础设施和社会公共服务设施的配置等内容提出引导和调控措施。县人民政府所在地镇的总体规划包括县域村镇体系和县城区两层规划内容。县域村镇体系规划主要内容包括：综合评价县域的发展条件；制定县域城乡统筹发展战略，确定县域产业发展空间布局；预测县域人口规模，确定城镇化战略；划定县域空间管制分区，确定空间管制策略；确定县域镇村体系布局，明确重点发展的中心镇；制定重点城镇与重点区域的发展策略；确定必须制定规划的乡和村庄的区域，确定村庄布局基本原则和分类管理策略；统筹配置区域基础设施和社会公共服务设施，制定包括交通、给水、排水、电力、邮政、通信、教科文卫、历史文化资源保护、环境保护、防灾减灾、防疫等专项规划。县城区规划主要内容包括：分析确定县城性质、职能和发展目标，预测县城人口规模；划定规划区、确定县城建设用地规模；划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，制定空间管制措施；确定各类用地的空间布局，确定绿地系统、河湖水系、历史文化、地方传统特色等的保护内容、要求，划定各类保护范围，提出保护措施；确定交通、给水、排水、供电、邮政、通信、燃气、供热等基础设施和公共服务设施的建设目标和总体布局；确定综合防灾和公共安全保障体系的规划原则、建设方针和措施；确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。
除县人民政府所在地镇以外的其他镇的总体规划包括镇域规划和镇区规划两个层次。镇域规划主要内容包括：提出镇的发展战略和发展目标，确定镇域产业发展空间布局；预测镇域人口规模；明确规划强制性内容，划定镇域空间管制分区，确定空间管制要求；确定镇区性质、职能及规模，明确镇区建设用地标准与规划区范围；确定镇村体系布局，统筹配置基础设施和公共设施；提出实施规划的措施和有关建议。镇区规划主要内容包括：确定规划区内各类用地布局；确定规划区内道路网络，对规划区内的基础设施和公共服务设施进行规划安排；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；确定规划区内生态环境保护与优化目标，提出污染控制与治理措施；划定河、湖、库、渠和湿地等地表水体保护和控制范围；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及要求。
三、依据本条规定，县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制，而不是由县人民政府所在地镇的人民政府组织编制。这是考虑到县人民政府所在地镇是整个县的经济、文化等中心，需要统筹考虑全县的经济、社会发展及全县的城乡空间布局及城镇规模。县人民政府组织编制的镇总体规划应报上一级人民政府批准，这里上一级人民政府主要是设区的市人民政府。
除县人民政府所在地镇以外的其他镇的总体规划则由镇人民政府根据镇的发展需要，依据本法有关规定组织编制。而其他镇人民政府组织编制的镇总体规划也应报上一级人民政府批准，这主要是指县人民政府，包括不设区的市人民政府。
第十六条 省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。 【释义】 本条是关于省域城镇体系规划和城市、镇总体规划报送审批前应经人大审议的规定。
一、为确保规划的稳定性，制约频繁修改规划，城市规划法规定，城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。2006年12月，国务院提请全国人大常委会审议的城乡规划法草案对此作了类似规定，同时增加了城镇体系规划(全国城镇体系规划除外)和镇总体规划报上级人民政府审批前，须经本级人大或者其常委
会审查同意的内容。在草案的审议过程中，有意见提出，这样的规定涉及下级人大与上级政府间的关系，是否合适需要慎重考虑。按照我国宪法和地方组织法的规定，同级政府由同级人大产生，对同级人大负责并报告工作，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府的不适当的决定和命令；上级人民政府可以撤销或改变下级人民政府不适当的决定。但只有上级人民政府对下级人民政府有领导与被领导的关系，上级人民政府与下级人大及其常委会之间没有直接关系，上级人民政府对下级人大或者其常委会不行使权力，无权撤销下级人大及其常委会的决议。因此，在出现本级人大常委会审查同意了有关规划后，上一级人民政府不予批准规划的情况时，城乡规划法草案中“在向上级人民政府报请审批规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意”的规定就可能存在问题。考虑到制定城乡规划属于政府职责，应由政府组织编制并报上级政府审批；但同时，为了增强规划制定的民主性、科学性，适应地方人大常委会对规划编制和实施工作进行监督的需要，本条规定，地方政府在将有关规划报上级政府审批前，应先提请本级人大或其常委会审议，听取意见，根据意见做相应修改，并将审议意见和根据审议意见修改规划情况一并报送上级政府。
二、本条规定明确了同级人大审议城乡规划与上级政府审批城乡规划的关系。同级人大“审议”是程序性的，是本级政府向上级政府报请审批总体规划前的必经程序，同级人大“审议”城乡规划与上级政府审批城乡规划不矛盾，城乡规划的最终批准权在上级政府，同级人大“审议”城乡规划是对同级政府制定、实施城乡规划的监督。 第十七条 城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。
规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。
【释义】 本条是关于城市、镇总体规划的内容和期限的规定。
一、城市、镇总体规划是城镇发展与建设的基本依据，是调控各项资源(包括水资源、土地资源、能源等)、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。为充分发挥城市、镇总体规划的综合调控作用，发挥其合理高效配置空间资源、优化城镇布局的功能，本条规定了城市、镇总体规划的内容，包括两个方面，即应当包括的内容和强制性内容，强制性内容是必备的内容。
根据本条第一款规定，城市、镇总体规划应当包括的内容有：城市、镇的发展布局；功能分区；包括土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等)在内的用地布局；综合交通体系，如对外交通设施和主要道路交通设施布局；禁止、限制和适宜建设的地域范围，即划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施；综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等各类专项内容。
强制性内容是指城市、镇总体规划的必备内容，应当在规划图纸上有准确标明，在规划文本上有明确、严格、规范的表述，并提出相应的管制性措施。确定规划的强制性内容，是为了加强上下级规划的衔接，确保规划得到有效落实，确保城乡建设能够做到节约资源、保护环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，并且能够以此为依据对规划的实施监督检查。规划的强制性内容有以下几个特点：一是规划的强制性内容具有法定的强制力，必须严格执行；二是下位规划不得违背和变更上位规划确定的强制性内容；三是涉及规划强制性内容的调整，必须按照法定的程序进行。
根据本条第二款规定，城市、镇总体规划应当包括以下强制性内容：规划区范围；规划区内建设用地规划，包括规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等)；城市、镇基础设施和公共服务设施，包括城镇主干道系统网络、城市轨道交通网络、大型停车场布局，饮用水水源取水口及其保护区范围、给水和排水主管线的布局，电厂与大型变电站的位置、燃气储气罐站位置、垃圾和污水处理设施位置，文化、教育、卫生、体育和社会福利等方面主要公共服务设施的布局；应当控制开发的地域，包括基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区，各类绿地的具体布局，地下空间开发布局；自然与历史文化遗产保护，包括历史文化名城名镇保护规划确定的具体控制指标和规定，历史文化街区、各级文物保护单位、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线；生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；防灾减灾工程，包括城镇防洪标准、防洪堤走向，
城镇防震抗震设施，消防疏散通道，地质灾害防护，危险品生产储存设施布局等内容。
二、根据本条第三款规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。文本表述使用的是“一般”为二十年，也就是在特殊情况下可以少于也可以多于二十年，但总体上应为二十年，具体由编制机关掌握，审批机关进行相应的审查。城镇总体规划的期限设置为二十年，一是为了防止规划频繁修改，影响经济和社会发展；二是提高规划的指导性，让人民群众对城市建设与发展有一个合理的预期；三是防止规划期限过长，无法适应经济社会的发展，导致规划与现实脱节。为了使人民群众合理预期城市将来的建设和发展，也为了保证城市总体规划的连续性，本条同时规定，城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出一些预测性的安排。 第十八条 乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。
乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。 【释义】 本条是关于乡规划、村庄规划的编制原则和内容的规定。
一、建设社会主义新农村，是当前我国面临的新的历史任务。要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹城乡，避免盲目建设。以前，乡村规划主要是由《村庄集镇规划建设管理条例》这一行政法规规范，与城市规划形成了二元管理结构，导致乡村规划管理薄弱，大部分地区未编制规划，已经编制规划的，也未能充分体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。为改变这一现象，实现城乡统筹发展，加强规划管理，确保规划能落到实处，对乡村建设起到应有的作用，本条对乡村规划的内容作了规定。
二、本条第一款对乡村规划的编制原则作了规定，即乡村规划应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。从农村实际出发，即应当避免盲目照搬城市规划，或者提出不符合当前发展阶段与当地农业经济发展不相适应的规划。应提高规划对乡村建设的指导作用，充分考虑农村经济、社会及文化发展现状，合理确定应当制定规划的区域及规划区范围。尊重村民意愿，即村民作为乡村建设的主体，对乡村未来发展有着自己的期望与理想，在规划编制过程中应当将这些预期体现出来，用于指导其生产、生活。如果乡镇人民政府强加一个未考虑其意愿的规划，将可能引发矛盾，不利于社会主义新农村建设。另一方面，规划要尊重村民意愿并不意味着要完全按村民的意愿来编制规划，乡村规划也要服从上级规划对工农业用地布局等方面的安排。体现地方和农村特色，即社会主义新农村建设要求尽可能发挥地方特色及农村特色，以满足村民的生产生活所需。 三、根据建设社会主义新农村的要求，针对实践中存在的乡村规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性的问题，本条第二款对乡村规划的内容作了规定，强调乡村规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围，并充分考虑村民的生产生活需要。同时为了保障全乡统筹发展，本款要求乡规划还要包括本行政区域内的村庄发展布局。
乡规划包括乡域规划和乡驻地规划。乡域规划的主要内容包括：提出乡产业发展目标，落实相关生产设施、生活服务设施以及公益事业等各项建设的空间布局；落实规划期内各阶段人口规模与人口分布情况；确定乡的职能及规模，明确乡政府驻地的规划建设用地标准与规划区范围；确定中心村、基层村的层次与等级，提出村庄集约建设的分阶段目标及实施方案；统筹配置各项公共设施、道路和各项公用工程设施，制定各专项规划，并提出自然和历史文化保护、防灾减灾等要求；提出实施规划的措施和有关建议，明确规划强制性内容。乡驻地规划主要内容包括：确定规划区内各类用地布局，提出道路网络建设与控制要求；建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统；确定规划区内生态环境保护与优化目标，划定主要水体保护和控制范围；确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容及要求；规划建设容量，确定公用工程管线位置、管径和工程设施的用地界线等。 村庄规划的主要内容包括：安排村庄内的农业生产用地布局及为其配套服务的各项设施；确定村庄居住、公共设施、道路、工程设施等用地布局；畜禽养殖场所等农村生产建设的用地布局；确定村庄内的给水、排水、供电等工程设施及其管线走向、敷设方式；确定垃圾分类及转运方式，明确垃圾收集点、公厕等环境卫生设施的分布、规模；确定防灾减灾设施的分布和规模；对村庄分期建设时序进行安排，并对近期建设的工程投资等进行估算和分析。
第十九条 城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 【释义】 本条是关于城市控制性详细规划的编制、审批和备案的规定。
一、控制性详细规划主要是要确定建设地区的土地使用性质和使用强制性控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，它是城市规划实施管理的最直接法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。具体内容应当包括：确定规划范围内不同使用性质用地的界限，确定各类用地内适宜建设、不适宜建设或者有条件地允许建设的建筑类型；确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施；规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合，确定地下空间开发利用具体要求；制定相应的土地使用与建筑管理规定。
二、根据本条规定，城市控制性详细规划的组织编制主体是城市人民政府的城乡规划主管部门；其编制依据是城市总体规划；其审批程序是城乡规划主管部门组织编制完成后，报本级人民政府批准。考虑到控制性详细规划应当依据城市总体规划进行编制，为防止城乡规划主管部门在编制过程中，违反城市总体规划或者任意改变城市总体规划确定的各项指标，本法同时要求本级人民政府在批准控制性详细规划后，还应当同时报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。这是因为本级人大常委会在城市总体规划制定过程中进行了审议，并且城市总体规划也依据审议意见作了修改完善，人大常委会有权也应当对城市总体规划的具体落实进行监督。而上一级人民政府批准了城市总体规划，控制性详细规划作为城市总体规划的具体落实，上一级人民政府对此也有职责进行监督。
第二十条 镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 【释义】 本条是关于镇控制性详细规划的编制、审批和备案的规定。
一、在镇规划区内从事的一切建设活动都应严格依照镇总体规划进行。镇总体规划制定后，需要通过镇详细规划，特别是镇的控制性详细规划来落实。
按照本条规定，编制镇控制性详细规划的依据是镇总体规划，不得在控制性详细规划中改变或变相改变镇总体规划的内容。镇控制性详细规划的内容与城市控制性详细规划是相同的，但侧重点不同，应当结合镇的经济社会发展程度及现实需要，有侧重地做出规定。
二、不同的镇的控制性详细规划的编制主体不同。县人民政府所在地镇的控制性详细规划由县城乡规划主管部门组织编制。这主要是考虑到县人民政府所在地镇一般来说是当地的经济社会文化中心、需要统筹全县发展来考虑镇的规模、用地布局等，由县城乡规划主管部门组织编制更符合现实情况。但县城乡规划主管部门组织编制并不意味着县人民政府所在地镇人民政府就不参与有关编制工作，如果涉及县人民政府所在地镇人民政府的事项，县人民政府所在地镇人民政府也应当参与。其他镇的控制性详细规划则由镇人民政府组织编制，镇一级一般没有单独设立的城乡规划主管部门，由镇人民政府组织编制是比较合理的。
三、镇控制性详细规划的审批机关是县级人民政府。根据本条规定，县城乡规划主管部门组织编制的县人民政府所在地镇控制性详细规划还应报本级人大常委会和上一级人民政府备案。这是考虑到与镇总体规划的审批程序保持一致，防止控制性详细规划改变或变相改变镇总体规划。
第二十一条 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
【释义】 本条是关于修建性详细规划编制的规定。
一、修建性详细规划主要是用以指导各项建筑和工程设施及其施工的规划设计，它一般针对的是某一具体地块，能够直接应用于指导建筑和工程施工，一般包括以下内容：规划地块的建设条件分析和综合技术经济论证，建筑和绿地的空间布局、景观规划设计，布置总平面图，道路系统规划设计，绿地系统规划设计，工程管线规
划设计，竖向规划设计，估算工程量、拆迁量和总造价、分析投资效益。修建性详细规划的成果由规划说明书和图纸组成。
二、本条规定了以下几个方面：第一，修建性详细规划的对象是重要地块，也就是说修建性详细规划针对的不是整个城市也不是整个镇，它只对某一具体的地块提出规划设计要求。同时这一具体地块应当是重要地块，如果任何地块都编制修建性详细规划，那么成本将很高。第二，修建性详细规划的编制主体是城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府，城市、县人民政府城乡规划主管部门针对城市总体规划及县人民政府所在地镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性详细规划，而镇人民政府则针对其编制的镇总体规划所划定的规划范围内的重要地块编制修建性详细规划。第三，编制修建性详细规划的依据是控制性详细规划，是对控制性详细规划的具体落实，不得改变或变相改变控制性详细规划对用地规模，用地布局等的规定。编制修建性详细规划应当符合控制性详细规划同时也就意味着其应符合城镇体系规划、城镇总体规划。第四，本条没有规定修建性详细规划应经批准或备案，主要是因为修建性详细规划是用以指导某一具体(重要)地块的建筑或工程的设计和施工，已经属于控制性详细规划的具体落实，再报经批准或备案的意义也就不大了。第五，修建性详细规划不是一定要编制的。实践中可以对那些确有需要的重要地块编制修建性详细规划。
第二十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
【释义】 本条是关于乡规划、村庄规划的编制和审批的规定。
一、依据本法有关规定，并不是所有乡、村庄都编制规划，只有那些县级以上地方人民政府根据当地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，认为应当制定乡、村庄规划的区域才制定乡、村庄规划，其他区域也可以制定规划，只是法律没有做强制性要求。本条规定是对总则规定的具体落实。
二、应当制定乡规划和村庄规划的区域，由乡、镇人民政府组织编制。这一规定需要从两方面来理解：一是乡、镇人民政府作为乡、村庄规划编制的主体，要保证规划的严肃性、科学性。在规划编制过程中乡、镇人民政府居于主导地位，但也要尊重村民意愿。规划编制应对新农村建设起到引导作用，防止农村建设中出现无序建设和浪费土地资源的现象，避免农村建设陷入盲目状态。二是规划编制的费用由财政承担，这是防止乱摊派等加重农民负担的现象产生。根据本法第六条的规定，乡、镇人民政府应将组织编制乡、村庄规划的经费纳入财政预算。
三、乡规划、村庄规划应报上一级人民政府审批。规定乡、村庄规划应由上一级人民政府审批，是为了实现城乡统筹发展，将乡、村庄规划纳入全县的国民经济和社会发展规划，结合镇总体规划等综合考虑，以城镇发展带动乡村发展，逐步实现城市化，同时也可对乡、镇人民政府编制乡、村庄规划的活动进行监督，进一步保证规划的科学性与严肃性。
四、尊重村民意愿。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或村民代表会议讨论同意。立法过程中，如何保证规划的科学性，防止无序建设与尊重村民意愿方面实现平衡是一个难点问题。特别是村庄规划的编制主要是用地布局规划，控制建设用地规划，保护耕地，并通过按人口控制建房用地实现，这就与村民希望扩大建设面积改善生活条件的愿望相矛盾。如按国家标准，村庄建设用地指标为人均150平方米，但很多地方的村民实际可能超过了300平方米。同时，规划的专业性和技术性较强，又涉及现实利益与长远利益、局部利益和整体利益的关系，要求村民会议讨论同意可能有较大难度。但是，村庄规划涉及土地使用等问题，关系村民的切身利益，如果不经村民讨论同意可能规划无法实施，规划管理成本也可能会很高。另外，村民是规划实施的主体，村庄规划最终的落实主要还是在村民。因此，本条最终规定，村庄规划报送审批前，应当经村民会议或村民代表会议讨论同意。
第二十三条 首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。 【释义】 本条是关于首都的总体规划、详细规划应当考虑中央国家机关用地的规定。
北京作为我国首都，是全国的政治、文化中心，承担着为全国的政治、经济、文化、社会、国防等服务的重要公共职能。党中央对北京的发展提出了“四个服务”的要求，即“为中央党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、文化和卫生事业的发展服务，为市民的工作和生活服务”，这是不同于其他任何一个城市的发展要求。首都在维护国家利益、公众利益，保障国家安全方面占据着极其重要的地位。北京的城市发
中华人民共和国城乡规划法释义
